全球环境治理中的制度建设与中国角色

　　【内容提要】全球环境治理从启动伊始就与制度建设相伴相生。全球环境治理是一个渐进的过程，相关机制建设也在不断发展和完善。国际机制赋能全球环境治理，重塑国家治理行为，为全球环境治理持续深入发展提供了制度保障。在逆全球化现象出现、治理领域日趋扩大、大国博弈不断升级等情况下，全球环境治理暴露出制度供给不足的问题，而碎片化的国际机制一定程度上弥补了这一缺陷。中国在全球环境治理制度建设中，经历了由被动参与到主动贡献、再到积极引领的演进历程。气候变化日益成为全球普遍关注的热点问题，而中国在全球环境治理中的作用愈加无可替代。

　　环境问题是生死攸关的问题，不仅关系到人类的可持续发展，还影响着地球的未来。“近年来，气候变化、生物多样性丧失、荒漠化加剧、极端气候事件频发，给人类生存和发展带来严峻挑战。”[1]环境的恶化迫使人类社会改变工业文明时代的生产生活方式，加强对环境的保护和治理。全球环境治理数十年的实践证明，有效的制度建设至关重要，负责任的国际政治行为主体示范作用的发挥是全球环境治理体系得以维系的关键。

　　环境恶化倒逼全球环境治理的制度建设

　　环境恶化是一个渐进过程，环境治理是环境恶化的滞后行动，全球环境治理的制度建设则是在自发的环境保护行动已无法阻挡环境恶化速度的境况下，在全球范围内以具有约束力的原则、规则、程序等规范国际政治行为主体的一种重要形式。

　　一、环境恶化唤醒了人类的环境保护意识

　　人类只有一个地球，地球是人类和自然万物共有的家园。人类对自然的认知自古就很深刻。中国春秋时期齐国政治家管仲（约公元前723年至公元前645年）、[2]18世纪的英国经济学家托马斯·罗伯特·马尔萨斯（Thomas Robert Malthus，1766—1834年）[3]等中外思想家早已提出保护自然的主张。尽管人类在农耕文明时代就已经意识到保护自然的重要性，但人类真正意识到环境问题的重要性则是在20世纪中叶。1952年，伦敦被工业废气笼罩，工业革命以来累积已久的环境问题为人类敲响了警钟。1962年，美国学者蕾切尔·卡森在《寂静的春天》中发出呐喊，“环境恶化的结果将使人类无法承受其重”。1972年，联合国人类环境会议召开，为全球环境保护按下启动键。

　　二、国际机制赋能全球环境治理

　　国际机制指的是“在国际关系特定领域里行为体意愿汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序”。[4]1972年6月，首次联合国人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开并通过了《联合国人类环境宣言》，这是人类历史上第一个保护环境的全球性宣言，但环境保护领域真正意义上的国际机制却始于20世纪90年代。1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，具有里程碑意义的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》）作为环境治理重要组成部分的全球气候治理国际规则问世。《公约》确定的“共同但有区别的责任”原则[5]成为以联合国为核心的国际社会共同遵守的国际规范。

　　“共同但有区别的责任”原则是被誉为全球环境治理第一份具有法律约束力的文件《京都议定书》的核心内容，是针对发达国家工业化过程中造成的环境破坏制定的“谁污染、谁治理”的责任机制，凸显了国际机制在全球环境治理中的重要性。《京都议定书》规定的以联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）和排放贸易（ET）为核心，强制减排与免责共存的“京都机制”是全球气候治理体系的制度基础。“京都机制”不仅为落实《公约》的最终目标提供了制度保障，也标志着“自上而下”的全球环境治理模式的形成。

　　三、“京都困境”改变全球环境治理模式

　　由于《京都议定书》只对发达国家减排目标、期限等作了强制性规定，对发展中国家未作硬性要求，引发一部分发达国家的不满。美国和加拿大先后于2001年和2011年退出《京都议定书》，导致强制减排和南方国家免责机制的履行陷入“京都困境”。2011年，《京都议定书》第七次会议（MOP7）被迫宣布，双轨制谈判机制在2012年底全部结束，全球环境治理机制不得不进行调整。

　　人类的分歧导致“自上而下”的“京都模式”受阻，然而环境恶化并未因此停下脚步。在全球许多地区，“环境退化正在成为政治动乱和国际局势紧张的根源”。[6]为使《公约》目标得以实现，《公约》第二十一次缔约方会议（COP21）暨《京都议定书》第十一次缔约方会议（MOP11）于2015年在巴黎举行。巴黎会议上通过的《巴黎协定》对“京都模式”进行了重大调整，确立了“自下而上”的减排模式，强调2020年后全球气候变化治理体系将以“国家自主贡献”为核心，以1.5℃为温控目标，以盘点机制为更新机制。[7]以国家自主决定减排的“自下而上”模式替代强制减排的“自上而下”模式，主客体位次的调整带来的是全球气候治理框架的重组、气候治理模式的改变、环境治理理念的转变和治理制度的完善。

　　从1992年《公约》达成到2021年《公约》第二十六次缔约方会议即将在英国格拉斯哥召开，全球环境治理体系在冲突和博弈中不断走向成熟，成为全球治理向绿色治理转型的基础。全球环境治理的实践折射出一个规律：要想在“一个没有中央权威的国际社会实现全球治理，真正可行的途径也只能是借助于一套能够为全人类所认可、对各国公民都具有约束力的全球制度体系”。[8]

　　国际机制提升全球环境治理的绩效

　　全球环境治理是一个过程、一种状态，更是一份责任。在可持续发展已经成为全球共识，实现“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[9]成为环境治理的终极目标时，治理机制的重要性更加凸显。“全球治理是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同目标和解决共同问题，治理机制是全球治理理论五大要素的核心”，“有效的国际机制促成全球治理，全球治理需要国际机制来发挥重要作用”。[10]全球环境治理的绩效随着治理机制的完善而愈加显著。

　　一、有效的国际机制推动全球环境治理进程

　　国际机制的有效性是“衡量社会制度在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度”，是指“各种制度安排在多大程度上成功地解决了导致它们建立的问题”。[11]延展到全球气候治理领域，国际机制有效性是指《京都议定书》和《巴黎协定》在塑造或影响各国制定和履行减排措施层面是否达到预期目标、收到应有效果。

　　部分学者认为，从《京都议定书》到《巴黎协定》，其法律约束力经历了由硬及软的过程。《京都议定书》对加入公约的发达国家实行的是强制减排，打造的是遵约机制；《巴黎协定》对所有国家采用的都是国家自主决定减排，推行的是履约机制。如何区分和界定硬法和软法，国际法学界并没有明确的标准。[12]具有硬约束力的法律是否更具有效力？从全球环境治理的效果来看并不尽然。尽管一些学者把《京都议定书》归类为硬法，将《巴黎协定》视为软法，但事实上《巴黎协定》比《京都议定书》更容易被接受。两份文件从达成到生效的时距最具说服力。[13]

　　相较而言，《巴黎协定》通过的“国家自主决定贡献”的“自下而上”减排机制给予缔约方更多的自主权，5年一个周期的盘点机制也给予缔约方可以根据本国国情自主调整减排指标的空间。“国际自主决定贡献”既是利益导向，也是理性选择；5年盘点机制既是对国家信誉的考量，又关涉国际道义。《巴黎协定》作为继《京都议定书》之后又一份具有里程碑意义的法律文件，其有效性不仅体现在对缔约方最大的包容性和核心利益的关切，也改变了全球环境治理的停滞状态，使缔约方对履约后的《2030年可持续发展议程》和零碳排放的发展前景充满期待。

　　二、国际机制的制约作用重塑国家治理行为

　　国际机制作为国际关系中的一个独立变量，在国际行为体互动中产生，因其拥有自己的生命和逻辑，甚至可以重塑或限制行为体的行为，而对行为体产生一定的制约作用，[14]并通过规则来降低其在特定领域的不确定性。

　　国际机制的制约作用在全球环境治理中表现突出。当全球都认识到气候变化的巨大危害时，国家的理性选择就是在《公约》框架内实现自身利益的最大化。由195个国家达成的《巴黎协定》，用了不到一年的时间就正式生效，成为史上参与方最多、生效最快的国际条约之一，足以说明《巴黎协定》已成为签约国普遍接受和认可的全球气候治理的行为准则。《巴黎协定》所采用的“国家自主决定贡献”原则充分考虑到所有签约国的国家利益，各国在确定减排目标时也必须考虑目标最终能否实现，并根据本国国情，利用5年盘点机制来调节，彰显了全球环境治理机制对国家参与全球治理的制约与重塑作用。

　　特朗普执政时期，美国在保护主义与孤立主义思潮影响下，退出包括《巴黎协定》在内的一系列国际机制。但国际机制的制约作用使美国政府意识到，若想在全球气候治理中发挥作用，实现美国国家利益最大化，就必须回到全球气候治理体系中。拜登就任美国总统后，即对特朗普退出《巴黎协定》的错误决定进行纠正，在其签署的第一批文件中就包含了重新加入《巴黎协定》的文件。不仅如此，在《公约》第二十六次缔约方会议（COP26）即将召开之前，美国邀请38国领导人于2021年4月22—23日以视频会议形式举行全球“领导人气候峰会”，旨在强调全球采取一致行动应对气候变化的迫切性。拜登承诺美国在2030年前减碳52%，2050年实现净零排放。美国政府对《巴黎协定》的一退一进，反映了国际机制的制约作用对国家行为的限制和塑造，同时也说明了国际机制在全球环境治理中的重要性。

　　三、碎片化的国际机制弥补制度不足的缺陷

　　“‘碎片化’是指国际政治特定领域协调公私规范、条约和组织时不断出现的多样性与挑战”，[15]由国际法学引入到国际关系学与全球治理领域。“环境问题既具技术性与政策性，也有系统性与公共性，本质上决定了环境问题不是单纯的技术问题，也不是单一的经济和社会问题，而是人类社会与自然环境相互调适及治理问题。”[16]罗马俱乐部[17]认为：“工业文明面临的挑战是相互关联的，具有协同效应。”[18]因此，全球环境治理更需要碎片化机制来弥补原有机制的不足。

　　从20世纪90年代开始的全球环境治理，已经从早期注重工程技术、污染防治的末端治理演变为全球政治活动，治理主体、治理模式、治理机制等都发生了较大变化，任何一个国家、任何一种机制都无法凭一己之力解决所有的环境问题。随着治理主体的多元化、治理层次的多样化、治理机制的扩散化，全球环境治理机制的碎片化现象日益突出。尽管碎片化的环境治理机制加剧了环境问题的复杂性，但却满足了全球环境治理主体多元化和结构多样化的需求，提升了全球环境治理机制的绩效。

　　目前，全球环境治理领域存在的突出问题是制度供给不足。一方面是现有制度的有效性不足。体现在现有的国际机制主要由西方国家本着本国利益至上的原则制定和掌控，对发展中国家的权益缺乏保护，对规则制定者缺乏有效的制约，这才出现美国接连退出《京都议定书》和《巴黎协定》的现象。另一方面是在某些领域缺乏有效的制度。环境问题是一个复杂的系统工程，涉及领域多，覆盖范围广，治理难度大。除了举世瞩目的气候问题外，还有生物多样性、能源、水资源、土壤沙化、海洋污染等问题。全球环境治理因议题领域的不同，在系统治理的过程中会出现一个国家或国家集团同时加入几个或十几个国际性组织的情况，机制碎片化问题显现；而系统分割产生的碎片化机制可以通过协同安排，提高治理绩效。

　　中国在全球环境治理中的角色演变

　　如何界定国家在环境治理领域的角色定位，学界看法不一。有学者认为，应该以国家能力、国家利益、国际形势为依据；也有学者认为，应该以国家推动谈判进程的发展、促成谈判协议生效及自身的环境治理成效为依据。笔者认为，上述观点各有合理之处，又不尽然。国际政治行为体在全球环境治理中的角色定位，既应取决于行为体自身意愿、能力、行为规范，又受到国际机制、国际格局及未来发展需求的影响，所发挥的作用为综合因素所致。中国在全球环境治理中的角色从20世纪90年代至今经历了由被动参与到主动奉献再到积极引领的过程，参与程度越来越深，发挥作用越来越大。

　　一、在“共同但有区别的责任”原则下从被动参与到积极作为

　　全球环境治理初期，国家的角色定位简单讲可以从两方面来衡量：一是通过国际机制参与全球环境治理的情况；二是遵守国际机制规范和约束的情况。以此为标准，中国在“共同但有区别的责任”原则下，在全球治理机制中被动参与却无法表达主观意愿。《京都议定书》的制度设计由发达国家主导，主要参与者也是发达国家，并未要求发展中国家参加。作为发展中国家，中国被排除在规则制定者之外，无法发挥主动作用。

　　京都会议之后，围绕着京都机制的具体实施细则及发展中国家是否应该承担减排任务的问题，缔约方始终未能达成一致。2000年，在荷兰海牙召开的《公约》第六次缔约方会议（COP6）尽管无疾而终，但会议暴露出的美欧之间的突出分歧却引发了国际谈判格局主要矛盾的变化。2001年3月，美国宣布退出《京都议定书》，客观上为中国在《京都议定书》生效过程中发挥积极作用提供了机遇。中国同七十七国集团一道与欧盟进行磋商，推动《公约》缔约方在摩洛哥马拉喀什召开的第七次缔约方会议（COP7）上达成《马拉喀什协定》，及时推动了全球气候治理进程。

　　二、“国家自主决定贡献”原则下的推动者和引领者

　　2015年在巴黎召开的《公约》第二十一次缔约方会议（COP21）是全球气候治理进程中继京都会议后的又一次具有里程碑意义的重要会议。中国为《巴黎协定》的达成和生效做了大量工作，彰显中国作为全球气候治理推动者、贡献者和引领者的大国担当。

　　为推动应对气候变化的多边谈判取得成果，在巴黎会议召开前，中国与美、欧、印、巴等就巴黎会议成果和谈判中的重要问题深入交换意见并达成共识，明确提出2020—2030年“国家自主贡献”的具体指标，[19]成为世界上提出二氧化碳排放峰值年目标的唯一发展中国家，[20]发挥了作为发展中国家的示范引领作用。

　　2015年，习近平主席在气候变化巴黎会议上发表重要讲话，用中国生态文明建设取得的实效和中国在“国家自主贡献”中提出的目标证明，中国一直是全球应对气候变化事业的积极参与者，不仅有诚意、有决心为巴黎会议的成功作出自己的贡献，更愿意为构建公平合理的全球气候治理机制贡献中国方案。

　　巴黎会议之后，国际形势急剧变化。2016年英国“脱欧”使得饱受难民问题和欧债危机等多重困扰的欧洲在全球环境治理中倍感乏力；美国特朗普政府在国内实行“松促保”[21]的环境政策，在国际上以退出《巴黎协定》的方式阻碍全球环境治理进程发展。传统大国在全球环境治理中治理意愿和治理能力的下降，改变了全球气候治理格局，导致全球环境治理领导力缺失，出现环境“治理赤字”和“治理失灵”困境。与此相反，中国作为新兴市场国家的代表顺势而为，在全球气候治理进程中承担了更多责任，参与国际事务的能力和意愿明显提升，作为全球气候治理引领者的角色开始凸显，明确提出要“发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”，“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。[22] 2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一目标被写进2021年中国政府工作报告，展示了贡献者和引领者的姿态。2021年4月22日，在全球领导人气候峰会上，习近平主席强调：“面对全球环境治理前所未有的困难，国际社会要以前所未有的雄心和行动，勇于担当，勠力同心，共同构建人与自然生命共同体。”“作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国坚定践行多边主义，努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。”[23]

　　三、全球环境治理公共产品的提供者

　　在全球环境治理领域，公共产品供给问题是重大的现实问题。如何理解全球环境治理的公共产品、谁来提供全球环境治理的公共产品，事关全球环境治理的未来。从公共产品的供需来界定，可以分为消费端公共产品和供给端公共产品。消费端公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”特征，供给端公共产品在无政府状态下则具有“竞争性”和“选择性”特征。[24]提供公共产品的方式包括搭建平台、发出倡议、捍卫全球环境治理进程、制定全球环境治理机制、提出全球环境治理方案等。近年来，中国为全球环境治理提供的公共产品既有价值观念的引导、国际规则的制定，也有治理平台的搭建，为推进全球环境治理进程发挥了不可替代的作用。

　　中国有为全球环境治理提供公共产品的能力和意愿。中国是最大的发展中国家，也是世界第一大贸易国、第一大外汇储备国、第二大经济体,中国有能力提供更多优质的全球公共产品，[25]中国也愿意为区域和全球发展提供公共产品。2016年，习近平主席在亚太经合组织（APEC）北京峰会上强调，“中国愿意通过互联互通为亚洲邻国提供更多公共产品，欢迎大家搭乘中国发展的列车。”[26]

　　人类命运共同体理念是中国贡献给世界的全球治理方案。全球环境治理不是一个简单的经济问题,而是重大的政治问题。构建人类命运共同体的理念是全球性问题日益严峻背景下应运而生的时代产物。2017年1月，习近平主席在瑞士日内瓦联合国总部发表主旨演讲时提出的“构建人类命运共同体”理念，[27]2月份即被写入了联合国社会发展委员会第五十五届会议成果文件，[28]3月份首次载入安理会决议。作为解决全球性问题的价值引领，人类命运共同体理念不仅是处理国与国关系的指导思想，同时也是全球环境治理的中国方案。人类命运共同体理念包含的“人类要尊重非人类的生命，也要尊重无生命体”的思想正是人类命运共同体与全球环境治理理念一脉相承之处。[29]

　　四、推动全球绿色发展的践行者

　　中国将生态文明建设提高到国家发展的战略高度，不仅国内绿色治理成效显著，而且致力于搭建国际合作平台，建立绿色发展多边合作机制，帮助发展中国家走上绿色发展之路。中国十分重视“一带一路”生态保护工作，不仅发布了多个推进绿色“一带一路”建设的规划、指南、实施意见，还成立了“一带一路”绿色发展国际联盟，“把绿色作为底色，推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融”。[30]中国不断强化金融机构环境风险管理，打造“一带一路”绿色项目。中国在“一带一路”国家能源领域投资中可再生能源投资的比例逐步增加，美国企业公共政策研究所（AEI）发布的数据显示，2020年上半年，中国在“一带一路”国家可再生能源中的投资占比超过了化石能源。[31]2021年4月20日，习近平主席在博鳌亚洲论坛2021年年会开幕式上再次强调，“我们将同各方继续高质量共建‘一带一路’，践行共商共建共享原则，弘扬开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、惠民生、可持续目标”，[32]建设更紧密的绿色发展伙伴关系，为人类走向共同繁荣作出积极贡献。中国以实际行动引领全球环境治理，展现大国担当。

　　结 语

　　全球层面的环境治理是通过正式或非正式的机制管理实现的。本文阐述的全球环境治理主要是以《公约》为载体、以缔约国达成的《京都议定书》和《巴黎协定》的制度规范为主要内容，探讨全球环境治理制度建设的背景、历程、绩效以及中国在此过程中扮演的角色。从《公约》达成到《巴黎协定》生效，全球环境治理不断前进，但速度过慢、成效不突出。究其原因，主要是受到国家利益的掣肘。尽管各国已意识到全球环境治理的重要性，但由于谋求区域或一国或部分群体私利，全球环境治理的发展前景并不乐观。日本决定向海洋排放核污水就是鲜明的例证。全球环境治理的紧迫性与复杂性凸显，需要中国、美国和欧盟等大国和国际组织发挥引领作用，在气候治理、生物多样性保护、海洋治理等多领域加强合作，共同应对日益恶化的环境，携手构建人与自然生命共同体。

　　【本文是辽宁省社科基金项目“全球绿色转型治理机制及对辽宁的启示与借鉴”（项目批准号：L20BGJ002）的研究成果】

　　（作者系辽宁大学副校长、转型国家经济政治研究中心及国际经济政治学院教授）

　　（责任编辑：甘冲）

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