村庄规划中村民参与方法研究

　　摘 要：村庄规划的核心问题是对农村土地的摸查与梳理，这离不开村民的参与和支持；实现村民参与是畅通其表达自身合法权益的重要渠道，也是实现村庄自治的基石。但在以往村庄规划中，由于长期生搬硬套城市规划的方法模式，村民参与大多流于形式，成为仅有知情权的“伪参与”，村民只能“被动式”接受。该文分析比较了不同规划模式中村民参与方法的特点，指出只有尊重村民权益、加强村民参与的激励与引导、丰富参与内容才能实现村庄的可持续发展。

　　一、研究背景

　　我国发展仍然是以城市为重点，农村和农民长期处于弱势地位，缺少保障自身权益的渠道，村庄规划并没有很好地肩负起促进农村地区发展的作用。村庄规划离不开农民参与和支持。而村庄规划编制往往止于现状调研阶段，并未涉及到村民关心的土地产权、宅基地等核心问题，更多只是流于形式。

　　村庄自治意识正逐步觉醒。随着社会主义新农村规划在全国的铺开，以推进村民参与为重要手段的“送规划下乡”行动正逐步唤醒农村地区运用村庄规划这个政策工具来维护自身合法权益、促进农村发展的意识。增加了农村希望通过村庄规划参与来维护自身利益的现实诉求，从某种意义上说，村民参与是打开村庄自治的一扇窗。

　　因此，真正富有意义而有成效的村民参与不应只是附庸于村庄规划的一种编制手段，它应该成为畅通村民申诉自身合法权益的一个渠道，成为实施村庄自治的重要基石。

　　二、不同历史时期村民参与形式

　　村民参与的形式与特定时期规划希望重点解决的问题密切相关，而村庄规划关注的重点内容又决定于特定的城乡背景。改革开放以来，我国的城村关系经历了从相对独立到矛盾激化再到逐渐协调的过程，各阶段城村矛盾的核心始终围绕在土地利益在城村之间的分配问题上，只是具体的表现形式有所不同。作为协调城乡发展的重要工具，村庄规划伴随着城乡关系的变化主要经历了中心村规划、新农村建设规划和美丽乡村规划三个时期。

　　1. “以点带面”的中心村规划时期。

　　城市扩张提速，村庄农用地被大量征用，城乡混杂现象开始在近郊区出现。该时期的乡村规划由于带有明显“自上而下”的、以物质环境改善为重点的特征，对探索公众参与机制的重视程度不足，鲜有村民参与，对村民利益的保护也不够。

　　2. “城乡统筹”理念下的新农村规划时期。

　　这期间处于城市扩张的高速期，在利益驱动下，集体土地存在大量的违规开发。这一轮农村规划侧重对集体土地的开发进行管制，成为政府与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程。但受制于规划编制深度、以及一刀切地推行促进农民上楼的措施，出现了规划“落地难”、“墙上挂挂”的尴尬局面。虽已引入公众参与，但直接套用城市规划方法模式的痕迹较重，流于形式。

　　3. “村庄自治”为导向的美丽乡村规划时期。

　　经历了扩张式的发展之后，土地资源快速消耗、城乡冲突不断加剧的代价换取经济高速增长的方式不可持续；同时村庄自治意识越发强烈，广大村民希望通过村庄规划来促进村庄发展、保护自身权益，美丽乡村规划在这样的背景下正式拉开序幕。在后来的乡村规划中更加关注包括广大流动人口在内的多元人群的利益诉求，鼓励更多的政府职能部门和社会力量参与到村庄规划中，推动多元决策的“全方位”村民参与。

　　三、多视角下村民参与方法研究

　　随着社会主义新农村建设在全国范围内的展开，越来越多的专家学者开始重视对村民参与村庄规划的研究，并呈现出多元化的特征。目前，关于村民参与的研究主要集中在城乡规划、行政管理、社会学、政治学等领域。

　　1. 在城乡规划领域，学者们立足于村庄规划，着重探讨村民参与的方式、组织等方面问题。如王雷等通过对苏南地区村民参与乡村规划的认知与意愿的分析，对未来乡村规划的村民参与方式、组织方式以及参与机制等方面提出了政策建议[2]；谭肖红、袁奇峰等则从新制度经济学的视角出发，分析广州城中村改造中的村民参与机制，提出“需要结合本土化资源特点加强城中村改造村民参与平台的制度建设”的结论[3]；此外，还有一些学者结合村庄规划实践，探讨自上而下的“权威主义”与自下而上的“村民参与”之间关系[4]，并尝试了在村庄规划各阶段如何吸取村民意见的新方法。

　　2. 在行政管理、社会学、政治学等领域，学者们着重从农村民主制度以及村庄自治的角度对村民参与进行研究。卢福营认为村民自治运作中的公众参与是一种特殊的政治参与，不同类型村庄的村民参与具有非等同性和多样性；党秀云认为公民参与的策略受特定情境的影响，参与主要机制大致分为“公开听证、民意调查、咨询委员会、非官方组织”等；彭润金将转型期中国乡村政治参与划分为乡村群众参与和乡村公民参与两种基本模式，认为参与民主多元是参与模式转换的制度取向；叶裕民等从公共经济利益的特定视角出发，通过研究转型期的城中村改造，认为农村规划中的村民参与不应受户籍限制，需纳入农民工权益，公众参与要引导公众从改造对象向受益对象转变。总体而言，较之城市规划领域，国内有关村民参与村庄规划的研究成果较少，对参与方法、组织形式的系统性研究不足。

　　四、总结

　　加强村民参与，其本质是为实现城乡和谐发展。在当前城乡 “二元”结构矛盾仍未消除、村庄自治尚处于起步阶段的大环境下，还存在主体过于单一、流程过于简单、内容过于僵化、表达过于深奥等不足。从村庄自治出发，融合政治学、社会学和管理学等在乡村治理、乡村政治参与等方面的思想，构建走向“开放协同、全程参与、内容参与和村规民约”的全方位村民参与方法，有利于引导村民最大限度地参与到村庄规划过程之中，为村庄自治奠定基础。

　　参考文献：

　　1许世光，魏立华.社会转型背景中珠三角村庄规划再思考[J]. 城市规划学刊，2012（4）：65-72.

　　2王雷，张尧.苏南地区村民参与乡村规划的认知与意愿分析——以江苏省常熟市为例[J].城市规划，2012，36（2）：66-72.

　　3谭肖红，袁奇峰，吕斌.城中村改造村民参与机制分析—— 以广州市猎德村为例[J].热带地理，2012，32（6）：618-625.

　　4 李匡，黄靖.新农村规划建设中“权威主义”与“公众参与”的思辨：以北京怀柔官地村旧村改造为例[J ] .城市环境设计， 2007（2）：34-37.

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