以法治手段促政务诚信构建──以优化营商环境为视角

　　纪晟

　　（兰州财经大学法学院，兰州，730101）

　　内容摘要：诚信是法治政府的核心价值以及良法善治的重要保障。实践中各种政务诚信缺失状况频发，易形成社会不认可政府、不信赖法律的氛围，破坏依法治国的基础，影响社会秩序。运用法治手段整治政务失信问题,有助于促进营商环境法治化，也有助于法治政府的建设。因此，有必要通过多措并举推进政务诚信制度化建设，持续优化营商环境。

　　关键词：法治；政务诚信；营商环境

　　 党的十八大以来，我国大力推进政务诚信体系建设。2014年颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出政务诚信是社会信用体系建设的关键，要加快推进政务诚信建设。2016年《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》提出，要充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力，推进国家治理体系和治理能力现代化。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，确立了法治政府建设的目标和思路，其中特别提到要加快推进政务诚信建设、健全政府守信践诺机制，同时提出要持续优化法制化营商环境。而政务诚信既是社会诚信体系的关键组成部分，也是优化营商环境的重要内容，特别在基础设施建设领域中对吸引社会资本参与投资有重大影响。

　　 一、政务诚信是诚信体系的关键组成部分

　　 政务诚信是指行政主体要对社会、公众诚实守信，其基本原则是坚持依法行政、坚持政务公开、坚持勤政高效、坚持守信践诺、坚持失信惩戒。行政主体特别是政府承担着构建社会诚信体系，引导、监督社会主体遵守诚信制度的社会职责，更加应该在构建社会诚信体系中起到模范作用，政务诚信是构建诚信体系的关键组成部分。同时，诚信是善良规则的制度化表现，政务诚信是建设法治政府的最基本要求。

　　基金项目：甘肃省科技计划项目软科学专项“甘肃县域基础设施融资建设模式研究”（项目标号：20CX4ZA050）的研究成果。

　　作者简介：纪晟，兰州财经大学法学院副教授。

　　 完善政务诚信机制是建设社会诚信体系的关键，更是优化营商环境的重要环节。政府带头讲诚信，市场主体才有良好稳定的预期，既有利于经济发展，又促进商务诚信和社会诚信体系建设。提升行政主体的可信度，可以帮助树立和加强民营企业信心，拉动投资和消费，促进经济平稳有序发展，有利于依法保护民营企业产权和企业家权益，防止和纠正利用行政或刑事手段不当干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义。良好的政务诚信环境，对地方经济发展有较大促进作用，既能将本地企业留在当地继续发展，又有利于招商引资，吸引外来企业和资本，促进地方经济发展。通过政务诚信体系的构建，消除行政主体对市场竞争秩序的不正当干预，实现市场主体之间的公平竞争。

　　 二、政务诚信缺失的表现形式

　　 政务诚信对于行政主体和社会具有重大的价值，政务诚信缺失是导致社会普遍失信的重要原因之一。在现实中政务诚信缺失主要表现在以下几个方面。

　　 一是尽职履职的过程中没有依据法律的规定，有法不依或执法不严。有的行政主体或者工作人员对法律、法规、政策的理解与社会公众存在偏差，导致在履职的过程中出现违背公众信赖情形，引发争议和纠纷。例如，2023年河南安阳滑县市场监督管理局工作人员通知，农村只要立火聚餐就要办证，否则将处以罚款。根据部门通告事件是由执法人员对政策解读不规范所引发的。有的行政主体在执行职务过程中没有严格依照法律规定，如按照规定土地一级整理的职责属于地方政府，不能通过合同方式转让，很多投资人和政府签订的有关土地一级整理的合同都是无效的，导致投资人难以收回投资成本，更难获得投资收益，对地方政府丧失了投资信心。还有的行政主体工作人员盲目听从上级意见，认为即使是违法行政行为，也是由于上级的指令所导致的，与己无关或受其保护。这些都对政务诚信造成了很大的损害。

　　 二是制定的政策、文件、措施变化太快，政策缺乏连贯性和稳定性，导致民众无所适从。我国幅员辽阔，民族众多，文化差异大，因此在立法和行政管理方面，地方政府拥有相当的自主权。同时，我们的改革已经进入深水区，国内形势和国际局势都在不断发生变化，各地政府及其工作人员的能力和水平也存在差异。有的地方出现了“短命政策”，最为极端的有苏州、青岛房地产政策文件“一日游”、河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室的“五日四变三文”。而且政策的制定、出台、变更经常都用一个共同的理由——公共利益。这不仅可能导致民众不知所措，更加会使政务诚信缺失、坍塌，民众对政府不信赖，使得政府的政令成为一纸空文、难以施行。

　　 三是与民争利，与人夺权。在行政事务的管理中，对于有利益的事务各个部门争相抢夺管理权，对于“麻烦”“得罪人”“没好处”“责任重”的事务互相推诿。态度好却不办事的热线电话、投诉信箱，踢皮球式的问题处理方式，都损害了行政主体在民众心目中的良好印象和信用。还有行政主体以公共利益为借口谋部门利益、企业利益、私人利益，在调查研究、政策制定、政策出台的过程中偷偷“夹带私货”，在行政、执法过程中使用自由裁量权不适当、选择性执法，以合法的形式掩盖非法目的，造成政务诚信缺失。

　　 四是区别对待不同主体，损害市场公平交易。以行政垄断行为破坏公平竞争秩序，例如，2021年河北沧州市城管局在共享电动单车管理中，以竞争性谈判比选的方式确定上海钧正网络科技有限公司为沧州市城区唯一一家共享电动单车经营企业，并在双方签订的《共管合作协议》中约定到期后该企业优先续约。沧州城管局区别对待不同市场主体排除限制竞争，损害了其他市场主体的自由经营权和公平竞争权，此案被评为当年的反垄断十大典型案例。地方保护主义、追逐私人利益、放任违规违法行为、能力水平欠缺等都是行政垄断行为发生的原因，都会不同程度损害政务诚信。

　　 五是新官不理旧账。后任不认可前任所签订的合约或者不完全履行合约内容，不承认前任所做的承诺、记录，或者通过修改文件、命令的方式推翻之前的承诺。消极怠工，对前任承诺的内容不予履行、放之任之。对前任已经启动的项目所出现的问题不予处理，导致矛盾加深、损失扩大。无论是何种方式，都会影响相对人和投资人对政府的信赖和对市场的信心。

　　 六是在处理纠纷和矛盾的过程中不敢担当、不敢作为，不积极处理和化解纠纷。特别是出现情势变更需要行政主体工作人员签字确认时，由于担心事后追责，行政主体往往将矛盾推向法院，引导相对人向法院提起诉讼。这既加重了法院司法审判的职责，同时也加重了相对人或者行政主体的经济压力，增加了社会整体成本。此外，这也增加了相对人或者投资人的时间成本，有些从事政府项目的投资人因为迟迟不能拿到所投入的成本和收益而导致企业经营陷入困境，甚至引发破产。诉讼并不是解决争议纠纷一劳永逸的方式，甚至因为行政主体不积极处理争议，导致相对人、投资人对行政主体信赖降低。

　　 七是不积极履行法院的判决裁定，导致企业对政府、对法院失去信赖，认为拿到的就是“一纸”判决，无法得到切实执行。这极大地损毁了其背后所承载的政务诚信和司法公信。从我国实行失信被执行人名单制度后，已经有上百个政府曾上过失信被执行人名单，目前有三十多家还在失信被执行人名单上。另外市级及以上行政主体作为被告的案件有很多，实践中也存在没有执行或者没有完全执行的情形，但是曾上过失信被执行人名单的政府主要是乡镇政府，少数是县政府，基本没有市级及以上的。政务行为、司法实践和社会认知之间的不匹配，容易引发猜疑，损害政务诚信、司法公信。

　　 三、政务诚信缺失的危害

　　 在实践中政务诚信缺失有不同的表现形式，却有相同的社会危害，会形成不认可政府、不信赖法律、不相信社会的氛围，破坏依法治国的基础，影响社会发展，扰乱社会秩序。

　　 第一，行政主体特别是政府的公信力受到损害所导致的政务诚信缺失，最直接的表现就是损坏行政权威。行政权威是相对人对行政主体信赖的基础，影响权威的因素包括行政主体、行政权力、行政行为、社会意识等。政务诚信缺失，会使相对人对行政主体产生怀疑，影响社会意识，从而动摇行政权威。“短命文件”、网络舆情都与此有关。

　　 第二，法律、政策得不到尊重和遵守，影响法治政府建设。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。我国要在2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，其中一个重要内容就是要推进政务诚信建设。政务诚信的缺失，特别是行政主体不执行判决裁定的行为，会影响民众的态度。如果法律、政策得不到民众的尊重，在实践中未得到遵守、执行，法治也就失去了意义，会严重影响法治政府建设进程。

　　 第三，政务诚信缺失导致行政法规、命令等制度缺乏连续性和稳定性，行政主体及其工作人员、相对人、投资人无法对自己行为的后果进行预判，造成社会发展停滞。法律的作用包含指引人的行为、预判行为结果，政务诚信缺失，相对人、投资人无法通过行政主体行为进行预测，只能谨慎尝试、放弃交往或者违法违规，其导致的结果不仅仅是政务诚信缺失，可能还有社会诚信坍塌，社会发展停滞甚者倒退。

　　 第四，政务诚信缺失会影响诚信社会的建设。党的十八大提出的加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，政务诚信是社会信用体系建设的重要组成部分。政务诚信缺失，不仅仅是社会信用体系丧失了重要部分，还有可能影响到其他另外三个诚信体系的构建。行政主体不执行生效的判决裁定的行为，不仅损毁政务诚信，同时也影响司法公信；行政主体不履行合同的，导致投资人无法按时收回投资成本，还可能触发连环债，影响下游主体收回其债权，破坏商务诚信和社会诚信。

　　 第五，可能导致社会形成不认可、不信赖政府的氛围，引起社会秩序紊乱。政务诚信缺失，影响商务诚信、社会诚信和司法公信，而其他诚信的缺失又反过来影响政务诚信，周而循环，如并不加以干预，则会形成不信赖政府的氛围。特别是在招商引资的过程中，承诺了很多优惠条件，甚至违反法律规定、超越法律授权，但等到投资人实际进行了投资而不能无成本撤退时，行政主体却放任不管了。这不仅仅影响了投资人本人，同时也会对其他主体产生不良影响，对政府信用产生怀疑，触发社会恐慌，扰乱社会秩序。

　　 四、法制化是政务诚信的实现路径

　　 从诚信产生的历史来说，其最初源自于道德。道德与法律的重要区别在于一个强调自律，一个强调他律，诚信原则就是通过民法的明文规定被确定为民法的基本原则，只有通过法制化的方式将诚信原则纳入行政法体系当中，才能将其由自律范畴纳入他律体系。

　　 构建诚信政府、建设政务诚信体系的实现路径就是法制化，要在行政法上确认诚信原则，并建立起一套与政务诚信相关的法律体系。因为仅仅以道德的标准要求拥有权力的行政主体诚实守信是达不到党的要求和群众的需求的，只有法制化才能解决这一问题。

　　 法制化是建设法治政府的基本要求。只有法制化才能为法治政府提供依据和保障，坚持科学立法、民主立法、依法立法，将原来非制度化的规则通过法制化的方式固定下来，避免朝令夕改、新官不理旧账，提高政府公信力，实现政务诚信。之所以会出现朝令夕改，与行政主体的执政能力有关，也与行政主体闭门造车、不密切联系群众有关，还与没有完全将有关政务诚信体系建设的内容法制化有巨大的关系。非制度化，使得行政主体及其工作人员在工作中没有政务诚信的具体要求，没有对违背政务诚信要承担责任的担忧。缺乏制度化的约束机制使得政务诚信建设形式大于实质。

　　 法制化可以为行政主体履行职务的行为提供依据，是依法行政依法履职的前提，是实现政务诚信的基础。从我国目前的情况来看，有关部门和一些地方政府出台了一些有关加强政府信用、建设政务诚信的规则，但是普遍存在立法层级不高、条款不够明确、责任不够清晰、缺乏可执行性等问题。只有将政务诚信相关内容法律化、制度化，才能为行政主体履行职务提供合法的、具体的、可操作的依据。

　　 法制化可以促进政务公开。在政务诚信体制构建中，要求行政主体公开政务信息，这可以有效防止侵害相对人利益或者违法犯罪行为的发生，能够对行政主体形成震慑，从而对各类政务诚信缺失行为形成有力约束。对相对人以及投资人而言，政务公开可以极大地降低企业进行投资、相对人从事相应法律行为时预判的难度，从而有效提升决策效率和正确率，达到相对人对行政主体的信赖，形成政府信息公开、政务诚信建立、人人信赖政府、人人相互信任的良性循环局面。

　　 法制化为监督制约提供了依据和制度保障。任何一个制度的构建，如果在执行过程中缺乏监督制约，就不能有效发挥作用，容易沦为一纸空文。为了最大限度避免政务诚信缺失状况的发生，应该通过法制化的手段，建立和完善相应的监督机制以及方式。只有将行政主体的政务诚信情况纳入法制体系中，并且赋予监督主体特定的监督权利，才能将监督真正落到实处，否则就无法形成有效监督。

　　 五、多措并举推进政务诚信制度化建设

　　 法制化是实现政务诚信必经之路，如果法律制度不健全可能就会给行政主体及其工作人员留下随意空间，要加强政务诚信的法制化建设，需要多措并举、综合推进。

　　 一要完善政务诚信登记制度的建设。我国目前由国务院办公厅批准建立了国务院社会信用体系建设部际联席会议制度，统筹协调社会信用体系建设相关工作，综合推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。又在2015年6月建设了“信用中国”网站，主要承担信用宣传、信息发布等工作，使用社会信用体系建设部际联席会议成员单位提供的对社会公开的信用信息。在最高人民法院的裁判文书网和中国执行信息公开网上可以查询到部分行政主体涉诉、被执行信息。但是，对政务诚信没有形成一个统一的登记制度。可以通过建立统一登记制度的方式，明确登记部门、负责申报的主体、需要登记的内容等，也可以用目录化的方式明确登记内容。

　　 二要形成政务诚信信息公开制度。有登记无公开，只能在行政体系内起到信息统计作用，而且可能有违社会公平，容易给行政主体和相对人、投资人留下寻租空间。有登记并公开，才能使政务诚信信息起到指引行政行为、优化营商环境、改善社会诚信、促进人际交往的目的。国务院制定了《政府信息公开条例》《关于全面推进政务公开工作的意见》等法规，极大地推动了政府信息公开，为构建透明、阳光的政府提供了制度保障，一部分政务诚信信息也是依据相应规定向社会公示的。但是，在政府信息公开中仍存在公开不及时、不主动公开、选择性公开、公开方式不统一、信息查询不方便、公开主体推诿等问题，导致出现“公众需要的信息不公开，公开的信息公众不需要”的状况。应该提高政府信息公开的立法层级，特别明确要求以公开政务诚信信息作为政府信息公开的重要内容。

　　 三要完善相应的诉讼制度。在实践中涉及行政主体的诉讼，主要有行政诉讼和民事诉讼两种类型，其中对于行政诉讼的管辖由各省高级人民法院根据自身情况规定管辖，比如以甘肃白银、定西市县（处）级行政机关（不包括人民政府）为被告的行政案件，由兰州铁路运输法院管辖，有效地降低了行政对司法干扰的可能性。民事诉讼案件，根据民事诉讼法的规定确定管辖，对于涉及商业主体的投资合同，经常根据诉讼标来确定案件管辖，这就可能出现地方法院审理本地政府为被告的案件，为了避免出现损害政务诚信的状况，应该对涉及行政主体的民事诉讼的管辖另行规定。

　　 四要在司法实践中平等对待各类主体，包括行政主体。在司法审判活动中，适用司法查封措施、强制执行措施，在裁判文书网中进行判决公示，通过失信被执行人名单公示制度，对所有的主体应一视同仁，特别是在执行过程中不要区别对待。不可给当事人设置立案上的困难、观念上的障碍、现实上的障碍，导致出现立案不易、查封困难、久拖不判、无法执行等局面。公正平等的司法审查，对倒逼行政主体政务诚信体系的建立具有重要作用。

　　 五要提高依法执政的能力。之所以会对法律制度的理解和执行存在偏差，出现“短命文件”、新官不理旧账等现象原因之一就是执政能力较弱。这就需要不断加强行政主体及其工作人员的队伍建设，一方面通过科学安排、精准培训、严格考核来不断提高工作人员的专业素养和能力，特别是基层机构和专业性比较强的部门。另一方面，行政工作既需要有理论水平也需要有一定的实践经验，这就需要在行政主体内部做好传、帮、带的工作，更要通过加强理论学习，提高政治能力。

　　 六要强化监督检查，建立畅通的投诉通道和有效的反馈机制。监督机制是法律制度有效实施的强力保障，对行政主体的政务诚信缺失实行有效的监督，是促进政务诚信体系建设的关键环节。在优化营商环境领域，在中国政府网上有专门的“国务院互联网+督查”的页面，主要征集有关破坏营商环境的违法行为，然后通过督促有关地方和部门尽快解决落实。在实践中，通过“文对文”的方式进行督促的效果一般，更应该推行现场检查、监督、督促。对于投诉，人民群众存有的顾虑是需要登记公民个人身份信息，如果选择对个人信息保密，还可能会影响所反映问题的解决效果。此外，对行政主体及其工作人员政务诚信缺失行为的投诉通道不够明确，缺乏投诉渠道。

　　 七要完善救济制度。在行政主体及其工作人员的政务诚信缺失行为给相对人、投资人造成损害时，应该明确相应的救济措施。对于具体行政行为，我国建立了国家赔偿制度，但是没有将所有的政务诚信缺失行为纳入赔偿范畴。对于行政主体所参与的民事纠纷，主要通过合同法律关系予以解决，但是一旦合同效力被否定，投资人就不能通过约定获得补偿。因此，救济制度的构建需要根据政务诚信缺失行为的判定来进行。

　　 八要设立责任承担机制。为了最大限度地避免行政缺失行为的发生，建立行政失信行为的责任追究和承担机制非常重要。要使行政主体及其工作人员对自己的行为承担相应责任，责任类型包括法律责任和行政责任。只有将政务诚信缺失行为上升为法律责任，才能促使行政主体及其工作人员在工作中严格遵守政务诚信的相关要求。如国务院、各省的优化营商环境条例，责任不明确，只是在有的条款中写道“有违法行为的，依法追究法律责任”。承担责任主体的人员构成上只包括政府和有关机关工作人员、公共企事业单位，不包含公共企事业单位的工作人员。此外，所要追究的法律责任的具体内容也没有明确。最后，条例中所规定的破坏营商环境的行为类型不够全面，只是规定了一些确实违反法律强制性规定的情形，比如违法招标等，而对行政主体朝令夕改、新官不理旧账等未违反法律强制性规定的，却有损行政诚信的行为没有予以规定，需要补充和完善。

　　参考文献

　　[1]中共中央，国务院.法治政府建设实施纲要（2021－2025年）[Z].2021-08-11.

　　[2]国务院.关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知[Z].2014-06-14.

　　[3]国务院办公厅.关于全面推进政务公开工作的意见实施细则的通知[Z].2016-02-18.

　　[4]国家发展改革委.关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知[Z].2023-08-05.