“盐改”破冰之旅

　　“在坚持食盐专营制度基础上，推进盐行业市场化发展，实现盐业资源有效配置。”5月5日，国务院印发了《盐业体制改革方案》，确立了盐业改革的方向。至此，盐改一事尘埃落定。

　　虽然产值规模仅300多亿元，但盐业改革历程尤为复杂和曲折，甚至不亚于电信、石油等行业。在过去的十几年中，盐业改革几经曲折，数易其稿。改革与被改革双方展开了一场博弈。

　　俗话说，百味盐为首。作为日常生活中必不可少的调味品，食盐的相关话题备受各方关注。碘摄入是否过量？食盐安全监管是否到位？盐改方案出台之后，这些问题随之成为关注的焦点。

　　“盐改”博弈15年

　　□《民生周刊》记者 郑智维 王丽

　　盐业改革，终于迈出了关键性的一步。

　　5月5日，国务院印发了《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出了完善专营、放开价格、行业内跨区经营、强化监管、提高门槛、推动整合等一系列具体的改革措施。

　　盐，被誉为“化工之母、食肴之将”，既是重要的民生商品，也是基础化工原料。新中国成立以后，我国盐业管理体制几经变迁，但总基调仍是政府主导的计划管理方式。然而，食盐专营制度暴露出政企不分、产销矛盾、腐败滋生等诸多弊端。

　　对于盐业而言，这次改革堪称“里程碑”。实际上，从2001年开始至《方案》最终出台，呼喊盐改的呼声一直未曾断绝。虽然产值规模仅300多亿元，但盐业改革历程尤为复杂和曲折。在《方案》最终出台前，盐改延宕15年，前后七易其稿。

　　“食盐行业虽小，但其改革的特殊性、复杂性可能一点不亚于电力、电信等大行业。”接受本刊采访时，国家发改委经济体制与管理研究所研究员、《我国盐业体制改革研究》课题组成员陈伟说。

　　改革渐进

　　民以食为天，百味盐为先。随着消费者需求改变，食盐产品的种类也在逐步增加。

　　“中盐北京公司供应食盐的种类大约有80种。”接受本刊采访时，中盐北京市盐业公司销售部部长卢剑介绍说，按产地分有海盐、井矿盐、湖盐；从类别上看，还有一些营养盐、无碘盐、进口盐等。“北京一些大超市大概12种，在电商平台供应的种类则更齐全。”

　　不过，在我国多数地区，可供消费者选择的食盐种类依然比较少。“盐改方案实施后，生产企业可以打造自己的品牌，未来食盐的品牌和种类将更加多元化，消费者的选择性将更大。”久大盐业驻京办主任陈建平告诉《民生周刊》说。

　　据了解，我国盐矿资源丰富，是世界第一产盐大国。即便如此，盐改方案出台之后，也引发公众和舆论的一些担忧：食盐价格是否会上涨？会不会出现盐荒？

　　对此，陈建平认为，市场机制调节下，盐荒根本不会出现。就我国的食盐产能而言，数倍于市场需求，因此涨价的可能性也不大。

　　“2011年，日本海啸曾引发我国消费者对海盐污染的担心；事实上，即使海盐出了问题，仅井盐也完全能够满足全国需求。”他说。

　　此次《方案》还提出，培育一批具有核心竞争力的企业，取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强。

　　这意味着，食盐行业的产业链将面临着重塑。陈伟分析说，食盐定点企业97家，加上各地食盐专营企业，目前市场竞争主体有150家左右。未来通过竞争、兼并和重组等方式，产业集中度肯定会提高，最终形成几个寡头竞争的格局。

　　“个人对这个渐进式的改革方案是比较认可的，”对于《方案》，陈伟评价说，在一定的公开透明的框架下来讨论盐改，做到了尊重历史，兼顾各方的利益；设置有一定的过渡期，实施平稳有序；符合市场化改革的方向和趋势。

　　当然，方案依然有不足之处。

　　“目前来看，方案仍是一个过渡性的安排。”在陈伟看来，最大不足在于，政企不分的问题尚未得到解决，市场监管权还在专营企业手里。就全国绝大部分地区而言，盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”。盐业公司既是盐业管理的政府管理部门，也是食盐和工业盐的经营者。

　　七易其稿

　　从2001年起，到今年的盐改方案出台，在短短的15年间，盐改方案七易其稿，历经各种曲折。“中间经历了几轮博弈和沟通，最终形成了现在的《方案》。”

　　2001年，时任国家经贸委运行局副局长(分管盐业改革)、盐业管理办公室主任陈国卫主张改革，打响盐改的第一枪。“当时改革的目标是：政企分开、生产企业进入市场和放开小工业盐；食盐恢复其普通商品身份，生产企业获得其市场经济地位。”接受《民生周刊》记者采访时，他回忆说。

　　第二次盐改过程中适逢SARS暴发，“抢盐风波”影响了盐改进程。与此同时，国务院进行机构改革，盐业管理职能划归国家发改委工业司，改革方案再度夭折。

　　“盐业主管部门有一个变迁过程，”据陈伟介绍，在2003年3月以前，盐业管理归口到国家经贸委盐业管理办公室；后来经贸委撤销后，盐业办就调整到了发改委下属的工业司和体改司：再后来，盐业办又划到工信部消费品工业司。

　　2004年7月29日，《〈盐业管理条例〉完善修改稿》由中国盐业协会完成并转交国家发改委，形成第三次改革方案，但方案最终未公布。

　　2005年是国务院确定的改革攻坚年。在“十一五”规划纲要中提出，“深化垄断行业体制改革，深化电力、石油、民航……盐业和政府公用事业体制改革。”中国盐业体制改革再次被列入议事日程。

　　不过，后因国家发改委的工业管理职能划归到工信部，第四次盐改再次搁浅。

　　2009年，盐业体制改革首次被写入《政府工作报告》，第五次盐改开始。

　　次年1月，国家发改委牵头制订的盐业体制改革方案大体框架已经完成，允许生产企业进入市场，由生产企业与现有省、市、县盐业公司自由竞争；放开盐业公司以外的流通企业进入盐业行业。

　　第六次提出盐改是2011年4月，当时国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组提出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。“和现在的《方案》基本吻合，打算采用‘三步走’战略进行改革，也是一个渐进式改革方案。”陈伟介绍说。

　　当时的课题组认为，盐业改革的动力主要来自盐业系统内部，尤其是产销矛盾。但是，食盐专营体制改革不是简单的放开市场和政企分开，而是涉及到食盐产供销体系重构、盐业公司重组以及食盐监管制度的重大改革。

　　直到5月5日，国务院印发《盐业体制改革方案》。至此，盐改一事尘埃落定。

　　“和电信、石油改革相比，盐改更难。”谈及盐改的曲折历程，盐业反垄断律师邹佳莱分析说，原因在于利益集团根植很深。在这些利益集团的阻挠下，能够出台这个改革方案应该说是跨出了重要一步。

　　专营之弊

　　在历次盐业体制改革中，食盐专营制度被视为是重点、难点和利益点。“最核心的利益点就在这里。”谈及此，陈伟分析说，我国盐业产值规模为300多亿元，其中食盐的产量仅占20%左右，但产值却占到总产值的60%~70%。

　　“盐业公司靠一支笔就能获得利益。”谈及食盐专营制度的弊端，一位不愿具名的盐业人士说，食盐批发企业对食盐垄断经营，食盐生产企业必须将食盐按计划数量和价格调拨给食盐批发企业，使用批发企业的品牌和包装由盐业批发企业投入销售市场。

　　这种体制下，生产企业没有积极性提高产品质量。

　　一直以来，中国盐业总公司被盐改人士视为食盐专营制度的最大受益者，盐改的最大阻挠者。“在改革中，中盐及各地盐业公司等专营企业势必要维护既有利益。”陈伟说，特别是国企改革以来，加强了对企业经营效益的考核。中盐是国资委直属企业，经营业绩也会有考核，而食盐专营是很大的一部分收入来源。

　　公开信息显示，中国盐业总公司位于北京丰台区广外大街莲花池中盐大厦，该公司创立于1950年2月15日，现为国务院国资委监管的国有大型企业。

　　接受《民生周刊》记者采访时，中国盐业总公司（以下简称“中盐”）介绍，中盐是以盐的生产销售为核心的盐行业中央企业，盐的产能达到1700万吨，食盐供应覆盖全国36%的国土面积和4.2亿人口，是世界第二、亚洲第一大盐业企业。

　　“多年来，中盐总公司既受益于食盐专营制度，也受制于食盐专营制度。”中盐表示，原有专营体制成效显著，问题也不容回避。

　　“多年来，中盐既受益于食盐专营制度，也受制于食盐专营制度。”在接受《民生周刊》记者采访时，中盐坦承食盐专营制度存在的弊端：产销矛盾突出，制盐企业与批发企业市场地位不平等，制盐企业通过“跑计划”来增加销售，批发企业压低价格、拖欠盐款、结算不及时等现象不同程度存在。

　　此外，市场区域分割，造成流通环节过多，经营效率较低，无法形成统一的全国市场；产业结构调整进展缓慢，食盐的利润支撑了部分落后产能在激烈的工业盐市场竞争中存活下来，各自分割的市场不利于盐业企业的重组整合，盐业至今仍存在“多、小、散、弱”的局面。

　　“制约了行业的创新发展，专营条件下的专营企业过于依赖专营，创新动力不足，定点生产企业没有品牌，产品创新受制于人，少数企业虽然注重研发创新，却无法赢得市场。”中盐表示。

　　食盐的“碘”争议

　　□《民生周刊》记者 王丽 郑智维

　　“补碘20年，补多了也没好处，我家人碘过量患甲状腺肿瘤，要凭借医院证明才能买到无碘盐！”读罢《盐业体制改革方案》，网友李青如此留言。

　　随着《盐业体制改革方案》近日发布，中国盐业体制改革历经15年终破局。不过，在颇受老百姓关注的食盐加碘制度方面，方案提出：有效拓宽碘盐供应渠道，确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求。

　　对于新方案给出食盐加碘的政策性安排，李青明白了当民众面对无碘盐刚性需求时，争论的焦点在于“消费者选择权”而非呼吁“停止食盐加碘”。

　　因此，他继续留言：“放开无碘盐，让民众自由选择购买。”

　　事实上，有了“选择权”民众仍然需要可靠的科学基础才能做出正确选择。而单从技术上说，这个争论的焦点在于：我们需要多少碘？食盐中的碘是否过多了？

　　补碘的事实与误读

　　李青曾是碘盐的坚定拥护者。

　　转折出现在2014年春。那一年，李青的爱人在单位例行体检中，发现了大小为2.5cm的甲状腺肿瘤，并在医生的建议下接受甲状腺切除术。李青夫妇都是科研工作者，双方家族并没有相关病史，夫妇二人十分重视饮食结构。妻子为何会突然患病，李青决定一探究竟。

　　李青了解到：从2007年开始，“碘盐致病”“碘盐有毒致癌”“该不该吃碘盐”的讨论就频现报端，舆论有关碘营养过量、停止食盐加碘呼声不绝于耳。

　　在临床医学界，学者对全民补碘前后甲状腺疾病结构变化的探索从未停止过。现任辽宁省政协副主席，原辽宁省省长、中国医科大学校长滕卫平就是其中一位，他被认为是流行病学在该领域的开拓者。

　　1999年，滕卫平团队进行了一个为期5年“碘摄入量对甲状腺疾病影响”的调查。调查小组选取了3个典型的地区样本——轻度碘缺乏地区、碘足量地区、碘过量地区，对3761例居民的甲状腺激素水平和尿碘进行研究。

　　2006年，持续5年的调查后，得出结论：碘摄入量不是越多越好，“足量及过量的碘摄入可能导致甲状腺功能减退及自身免疫性甲状腺炎。”他的调查结果刊登在《新英格兰医学杂志》上。

　　该结论当即被舆论误读是“碘盐致病”的理论依据，李青甚至认为这也是“碘盐致癌”的学术基础。

　　不过，就在当期杂志上，针对这一调查结果，美国一位著名内分泌专家得出另一个结论。他认为“过量的碘摄入与亚临床型甲减和自身免疫性甲状腺炎5年累积发病率的微增有

　　关联，但并不会导致甲亢或亚临床甲亢。”他指出，“在滕卫平的大样本病例中，多数病例显示，过量碘摄入导致的两种症状，在临床上并不显著，而且不会持续。”

　　碘盐背后的选择

　　一个结论，为何出现两种解读？

　　“这是学术上的讨论，在人们对碘与健康认识的发展过程不可避免。”滕卫平对《民生周刊》记者表示，对于碘的问题，毫无争议的是碘摄入不足会导致碘缺乏病。碘缺乏病主要表现为甲状腺肿大（大脖子病）和地方性克汀病（呆小病），更重要的是碘缺乏影响胎儿和婴幼儿的脑发育，而且终身不能恢复。

　　碘主要参与甲状腺激素的合成，人体中70%~90%的碘都被甲状腺吸收，而90%的碘通过尿液排出体外。所以国际上公认用人群尿碘中位数来判断某地区人群碘营养水平。

　　就碘过量引起的问题，滕卫平的这项研究影响深远。其结果促成医学界形成一个共识：当尿碘中位数过量时，甲状腺肿大与尿碘成正比，尿碘和甲状腺肿呈U形曲线。

　　“碘和疾病呈U字形曲线，说明碘不足和碘过量都不好。”谈及该项研究意义，滕伟平认为“这个研究将国人碘安全范围剂量化”。

　　除此以外，滕卫平强调，他的研究并未发现碘过量与甲状腺癌之间存在因果关系。

　　2007年，世界卫生组织(WHO)、联合国儿童基金会(UNICEF)、国际控制碘缺乏病理事会（ICCIDD）联合推荐尿碘中位数判断标准为：100微克/升以内不足，100微克/升~200微克/升充足，200微克/升~300微克/升过量，大于等于300微克/升超过量。

　　世界卫生机构发布碘营养判断标准时，距我国实施“食盐加碘”制度已过去近10年。

　　10年间，时任全国人大代表的滕卫平多次提交议案，建议修改全民食盐加碘法规。议案受到国家的高度重视，有关部门在调研之后，两次下调食盐碘含量的下限标准。最终由20~50毫克/千克降至20~30毫克/千克。更为明确的是，各地可根据当地居民的碘营养状况，在标准范围内灵活控制加碘量。碘盐“一刀切”的模式不再是铁板一块。

　　多样化专营

　　5月15日，中国防治碘缺乏病日进入第23个年头。

　　中国疾病预防控制中心将“坚持科学补碘，建设健康中国”定为今年的宣传主题。

　　一边下调食盐碘含量，另一边坚持补碘，是否存在矛盾？

　　“就是为了大面积消除大脖子病和呆小病，保障人口身体素质，食盐加碘才上升为制度。”滕卫平说，“虽然我是主张碘过了不好，但与碘缺乏病带来的危害相比，碘过量导致的疾病风险相对要小得多。”

　　然而，一个事实是，全民补碘带来了一个明显弊端：市面上很难买到不加碘的食盐。而对于患有甲状腺疾病的人，很多都需要食用不加碘的盐，这给他们造成很大生活困扰。

　　在澳大利亚，政府对碘盐供应实行双轨制，加碘盐由政府出资补贴，价格比较便宜；无碘盐的价格，则要高出多倍，最终交由公众自我选择。

　　目前，国内的碘盐供应并未实行双轨制。

　　李青说他很期待“双轨制”在中国铺开，他给出的理由是“新方案不是说了吗？要满足特定人群无碘盐消费需求”。

　　改革之后，食盐监管如何跟上

　　□《民生周刊》记者 罗燕

　　一场盐业改革引发了多方关注。参与此次《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）制定的专家、北京大学经济学院教授章政表示，改革过程中最大的一个难点在于食盐的品质安全。

　　改革落地之后，食盐质量安全能否得到保障，食盐监管如何跟上成为焦点之一，也是盐业体制改革成功的关键。

　　监管缝隙

　　“食盐安全监管存在真空地带。”早在4年前，南开大学法学院教授宋华琳便这样判断。那时刚爆发一起轰动全国的“农业废渣盐”案。

　　2012年1月，安徽省阜阳市颍泉区人民法院公开开庭审理了江苏镇江海天盐化公司制售“农药废渣盐”一案。海天盐化公司被指非法制售1.4万吨“农药废渣盐”，并流入全国12个省、市的盐业市场，其中部分已经被冒充食盐流向餐桌。近年来，用工业盐冒充食盐的案件时有发生，农药残留、重金属超标、有毒有害物质添加成为食盐的安全隐患。

　　根据《食品安全法》，转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。这就是说，除了《食品安全法》，食盐监管还须遵守《盐业管理条例》和《食盐专营办法》。

　　在宋华琳看来，盐业主管部门的职能已经在弱化乃至萎缩，由他们去履行市场监管的职能，事实上已经很难胜任；另一方面，工商、质监、药监等部门的监管职责却很难发挥。

　　中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏认为，现有的食盐监管体制存在的主要问题在于，法规条例模糊冲突，监管主体职责不清，管理仍然带有很强的行业色彩，工具相对单一，能力建设滞后。

　　事实上，很多地方的盐业行政部门与盐业公司是一套人马，两块牌子，政企合一的现象还十分普遍。这也是长期以来食盐专营体制最被诟病的问题。

　　中国盐业协会公布的一份调查报告显示，截至2014年6月25日，全国31个省、自治区、直辖市盐业主管机构中，目前与盐业公司政企分开的9个占29%，政企合一的22个占71%，

　　刘鹏告诉《民生周刊》记者，这种既当裁判员又当运动员的模式，一方面会让盐业局的监管性质定位不清晰，监管的公正性和独立性也会受到影响；另一方面也使作为企业的盐业公司发展面临目标冲突，效率难以提高。即便改革之后，也要防止盐业公司翻牌子变相直接并入新的监管机构。

　　改革新方向

　　《方案》提出，完善食盐专业化监管体制。保持现有专业化食盐监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。

　　工业和信息化部是国务院盐业主管机构，主管全国盐业工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。各级盐业主管机构与其他相关部门各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。

　　“食盐安全监管工作是一个系统工程，不是在一个点上。”章政强调。《方案》制定过程中，他一直关注食盐安全监管体制设计。

　　章政告诉《民生周刊》记者，《方案》让食盐由原来的单一监管变成综合监管，这是非常重要的变化。原来其实就是盐业公司在管，政企合一，漏洞很多。而综合监管是让生产企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，生产的盐实现来源可追、流向可查。

　　《方案》提出，各级盐业主管机构要会同有关部门、行业协会建立食盐生产、批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。

　　章政表示，信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，这是为食盐引入第三方监管。另外，建设食盐安全保障基金也是食盐安全链条上不可缺的一环。这个保障基金一方面是保障食盐在地区间的平衡；另一方面是针对碘缺乏病的问题，对边远贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区给予补贴。

　　值得注意的是，此次《方案》提出结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食药监部门或市场监管部门负责。

　　刘鹏认为，目前存在的最大困难是，即便盐业部门同意移交监管职能，监管的技术力量和设备也原封不动，地方编制和财政部门不愿意因此给食药监局或市场局增加编制和经费，导致地方食药监部门或市场监管部门没有能力和积极性接收这一职能。

　　“将管理职能移交给食药监部门并不是只有这个部门来管，而是统辖、召集、主管。”章政指出，“食盐跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，监管要比普通食品更严格。”

　　短期内风险增大

　　盐业改革之后，生产企业可以进入流通和销售领域，批发企业可以开展跨区域经营，多位业内专家向《民生周刊》记者表示，短期内，食盐的安全风险将会增大。

　　“我担心，改革之后，在当前的情况下，食盐质量安全能否把控得住。”中国农业大学食品科学与营养工程学院教授罗云波表示。

　　据刘鹏分析，从短期内来看，食品批发方式的多样化，带来业态的创新，确实会给食盐安全带来更大的风险，但从中长期来看，随着监管体系和能力的强化，加之全国竞争型市场的逐步形成，安全风险应该是可控的。

　　《方案》的落地设置了过渡期，实施到位将有两年的时间。这种逐步到位的方式，给现在的体制调整留了一个适应准备的时间。

　　罗云波认为，监管部门应该充分利用这个过渡期，摸清家底，理顺各部门之间的关系，在实践中探索食盐用哪种方式管理更好。

　　只是，在当前的情况下，如何最大程度地保障食盐安全？

　　刘鹏表示，重大风险一定要控制住，现阶段要集中力量重点监管工业盐掺入食用盐等高风险因素，而其他中低风险因素只能依靠监管体制的完善和能力的强化来逐步控制。可以在食盐安全标准更新、食盐产品电子追溯和召回体系建设等方面重点突破。

　　编辑：崔靖芳 美编：周晨雨

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