行政事业单位政府会计准则制度实施中存在的问题及应对策略

　　【摘要】政府会计准则制度的实施已逾两年，过程中出现诸多困难和问题。文章阐述了政府会计准则制度实施以来出现的改革信息披露质量有待实践检验、财务管理复杂性有了大幅度的提升、法律规章上的衔接不畅、成本核算上的技术留白、系统建设上的延迟更迭等有代表性的共性问题。指出财务管理从业人员的主观能动性不足、制度细则和技术载体建设相对滞后等形成原因，并有的放矢地提出强化制度知识宣讲，构建科学执行标准，推进政策法规修订、完善准则制度体系，强化成本核算意识、降低政府运行成本，加快信息系统迭代、实现信息数据赋能等有效改进策略，为行政事业单位政府会计准则制度后续实施提供了有力的措施保障。

　　一、行政事业单位政府会计准则制度实施面临的问题

　　政府会计准则制度是指在促进政府会计工作高质量发展，推进国家治理体系和治理能力现代化而对政府会计进行的深化改革，站位高、立足远。因其信息量巨大、知识点繁多、系统性超强等特点与以往会计体系有较大差异，在政府大规模机构改革和岁末年初的时间节点推进，注定其在贯彻执行中存在一些难点问题。

　　（一）改革的信息披露质量有待实践检验

　　政府会计准则制度的实施不同于以往循序渐进式的会计制度改革，它没有设置试行行业和试行时间，也没有制度执行预演和成熟成功的案例可供借鉴，在执行范围和实施时间上都给出了明确的路线图和时间表，时间紧、任务重、要求高，留给行政事业单位财务从业人员的时间并不充足。政府会计准则制度改革是一项系统庞杂的工程，其资产负债、成本费用账务核算的权责发生制基础与以往收付实现制账务核算有显著不同，鉴于政府资金管控的特殊性和固定资产折旧计提的最新要求，资产负债表、现金流量表和收入费用表的编制任务更加繁重，如果没有配套的账务处理实施细则很难保证数据的准确性和可靠性，在政府会计准则制度实施的初期，改革的效果尤其是报表信息披露的质量尚有待实践的进一步检验。

　　（二）财务管理的复杂性有了大幅度的提升

　　政府会计准则制度无论是在体系建设、知识储备还是在职业判断、能力要求上都显著高于以往，其“双基础”“双核算”“双报告”制度结束了行政事业单位重制度轻准则、重收付实现轻权责发生、重预算管理轻财务管理的历史，让行政事业单位财务管理真正开始向管理会计转型。管理会计的能力要求显然要比传统财务管理能力要求高得多，它要求财务从业人员在做好传统会计核算和资金管理的基础上，能通过各项财务指标的变动情况和资金运行规律分析预测业务发展走向和财务发展趋势，能对单位管理层经营决策提供有效的数据支撑，这就使得行政事业单位财务管理的复杂性有了大幅度的提升。

　　（三）法律规章存在一定程度上的衔接不畅

　　完善的法律架构和清晰的操作规章是政府会计准则制度有效实施的重要保障。然而，当前部分会计法律规章与政府会计准则制度尚存在一定程度上的衔接不畅，主要表现在会计核算规定不统一和政府会计准则制度体系不完善。首先，2017 年修订的《会计法》对公司、企业会计核算进行了明确规定，但并没有涉及行政事业单位会计核算方面的规定，尚需要下位法的政府会计准则制度对上位法的《会计法》进行必要补充；其次，2014 年修订的《预算法》对决算草案提请本级人民代表大会审查和批准进行了明确规定，但对政府财务报告是否提请本级人民代表大会审查和批准尚未做法律层面上的规定，在“双报告”体系下，政府财务报告与政府决算报告的法律地位不对等；最后，部分规章制度涵盖范围不全，政府会计准则制度旨在全面反映政府资产“家底”，并明确将自然资源资产纳入非流动资产管理，但截至目前，尚未有制定自然资源资产有关的具体准则和细化的操作规程。

　　（四）成本核算存在一定程度上的技术留白

　　行政事业单位权责发生制的实施要求各行政事业单位必须做好成本核算工作，以与收入核算相匹配，全面反映行政事业单位的成本运行状况，并依托成本核算数据为绩效评价提供完整的依据支撑，然而由于各行政事业单位涉及的业务性质各异，对其成本核算的需求、对象、范围和方法大相径庭，因此行业成本核算规范的出台势在必行。从目前实务工作看，行政事业单位成本核算还存在技术留白，虽然2021 年1 月1 日起开始实施了《事业单位成本核算基本指引》，但这也仅仅是宏观、概况、原则性的规定，并没有分行业的细化落地要求，实际工作中，行政事业单位实施的积极性不高，很多单位没有真正借此开展成本核算工作。2021 年初，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局印发《公立医院成本核算规范》，探索出一条行业成本核算规范的路径，但对大多数行业来说，成本核算方面的具体规范和统一仍处于技术留白阶段。

　　（五）系统建设存在一定程度上的延迟更迭

　　行政事业单位原有的财务管理活动要求较为简单，信息化管理软件一般也仅是围绕财政资金预算开发及运行。政府会计改革后，对行政事业单位的财务管理能力提出了更高的要求，尤其是预算会计和财务会计的“平行记账”，以及固定资产全周期管理等，都对行政事业单位信息化系统建设提出了更高要求。这就迫使行政事业单位亟待从信息化建设出发，构建一套贴合行业监管需求、适应单位业务需要的信息化系统，通过周密的业务逻辑定义，实现核算凭证“财务会计”分录录入时自动触发生成“预算会计”分录，尽量减少财务从业人员的职业判断，提升“平行记账”的核算质量。

　　二、政府会计准则制度实施面临问题的原因分析

　　（一）政府会计实施的环境发生了重要变化

　　随着政府体制改革的不断深化，摸清政府资产负债 “家底”，夯实现代财政预算制度根基，建立政府综合财务报告制度成为时代发展的必然要求。政府会计准则制度的改革就是在顺应时代发展的背景下实施的，它不仅细化了政府会计账务处理的模式，更是重构了政府会计准则体系，成为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。这种国家顶层设计的制度革新势必带来观念的更新并驱动具体业务操作模式发生变化，在这种复杂的环境背景和较高能力要求的双重驱动下，制度执行中的实施难点不断显现。

　　（二）制度细则和技术载体建设相对滞后

　　政府会计准则制度的出台，为深化政府会计改革注入了持续动力，但是在具体的政策落地实施过程中，普遍存在操作细则建设滞后的问题，尤其是涉及业务性质不同的各类行政事业单位，对部分具有行业特殊性的会计事项未做明确规定，实施过程中不可避免地存在盲从或者理解偏差，给政府会计准则制度的实施带来诸多不便。同时，在行政事业单位财务管理信息化载体建设上，难以从政府会计改革的宏观背景下统筹考虑业务发展需要去建设集成性信息系统，打破当前信息孤岛现状，构建功能关联互动、信息共享的财务信息化系统。

　　三、提升政府会计准则制度实施效用的应对策略

　　（一）强化制度知识宣讲，构建科学执行标准

　　持续扩大政府会计准则制度在行政事业单位的宣传贯彻力度，营造权责发生制政府会计准则制度实施的学习氛围，强化行政事业单位财务从业人员对宏观政策的整体驾驭能力，转变财务管理理念，适时引导向管理会计转型。从行政事业单位财务工作的实际出发，构建科学有效的、可操作的准则制度执行标准，明确政府会计准则制度的执行目标，夯实会计核算的数据基础，提升会计核算的信息质量，同时健全政府会计报告监督制约体系，充分发挥其会计监督职能，逐步实现行政事业单位财务管理规范化，形成政府会计准则制度实施的长效机制。

　　（二）推进政策法规修订，完善准则制度体系

　　持续推进《会计法》的修订，在广泛征求专家学者和实务工作人员意见的基础上，充分收集实务工作中出现的政府会计准则实施疑点和难点，尤其是对会计核算不统一的问题，延展《会计法》作为上位法的涵盖范围，明确行政事业单位会计核算方面的相关规定，综合评估政府财务报告提请本级人民代表大会审查和批准的必要性，全面提升政府会计准则制度相关实施要求的权威性和法律效力。同时，对政府会计准则制度的实施范围进行完善，按照《关于加强国家统一的会计制度贯彻实施工作的指导意见》等要求，在细化行业特殊会计业务规定的基础上，逐步将军队、社会团体、工会组织等会计主体和自然资源资产确认、计量和披露等具体准则全部纳入实施范围，实现政府会计准则制度体系的逐步完善和会计信息的高度统一。

　　（三）强化成本核算意识，降低政府运行成本

　　全面反映行政事业单位的成本运行状况是构建权责发生制政府会计核算的基本要求，也是严格落实党中央、国务院过“紧日子”和全面实施绩效管理规定的要求。对当前行政事业单位成本核算存在的技术留白，行业主管单位联合财政部门研究出台行业成本核算规范，加强成本核算的技术操作指导。各级各类行政事业单位要积极推进政府会计核算的实施，准确核算政府成本费用，降低政府运行成本，并在成本费用数据归集的基础上全面分析成本构成要素，借此实现对政府整体、部门、单位和项目等资源耗用情况的合理评判，依托全面绩效管理科学评价政府受托责任履行情况，构建系统的成本分析指标体系，全面分析政府财务成本运行状况。

　　（四）加快信息系统迭代，实现信息数据赋能

　　在政府会计准则制度实施背景下，信息化、智能化程度不高已成为阻碍行政事业单位财务管理能力提升的因素，为全面提升行政事业单位财务管理质量，各政府会计主体应因地制宜加快信息系统的定制化迭代升级，打破原有各信息系统间条块分割的壁垒，按需扩增资产管理、供应链管理、合同管理等信息系统模块，及时打通各信息系统间的串联接口，确保财务数据信息流和业务数据信息流不脱节，充分赋能信息数据，实现数据同源，全面提升各级各类行政事业单位的会计核算规范化水平和财务数据标准化能力。

　　主要参考文献：

　　[1] 刘伟, 刘璇, 阳秋林, 袁国华. 浅谈政府会计准则制度实施中遇到的问题与解决对策[J]. 财务与会计,2020, （19）：82-83.

　　[2] 肖力. 新的政府会计准则在基层行政事业单位实施中的问题与对策分析[J]. 赤峰学院学报（自然科学版）,2020, （06）：92-95.

　　[3] 杨炼. 新政府会计制度预算会计和财务会计关系分析——科研事业单位会计实务角度[J]. 国际商务财会,2020,(03):42-45.

　　[4] 许风军. 改革开放以来我国政府会计改革发展与展望 [J]. 国际商务财会,2020,(02):61-64+71.