国家中心城市：趋势、挑战与应对

　　国家中心城市在全国城镇体系中居于核心地位，处于城镇体系的最高层级。一般来说，国家中心城市在经济、政治、文化、社会等领域具有重要全国性影响，并发挥着重要的对外交往功能。在我国，自2010年《全国城镇体系规划（2010—2020）》首次明确五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州和重庆）以来，国家又通过批复和发布《成渝城市群发展规划》（2016年）、《促进中部地区崛起“十三五”规划》（2016年）和《关中平原城市群发展规划》（2018年），明确支持成都、武汉、郑州和西安建设国家中心城市。

　　近年来，凭借着良好区位、雄厚基础和政策扶持，国家中心城市在产业发展、城市建设、民生改善等方面均步入了快车道。2021年，九个国家中心城市占全国人口比重的12.2%，地区生产总值和社会消费品零售总额占全国的比重分别达到了18.9%和19.8%，进出口总额和实际利用外资更是占到了全国的30.8%和54.8%。九个国家中心城市的平均城镇化率达到了81.8%，比全国平均水平高出16个百分点；人均国内生产总值达12.6万元，比全国高出50%以上。从城乡居民人均可支配收入来看，除了重庆略低于全国平均水平（比全国平均水平低3.8%），其余八个城市均远超全国平均水平，北京和上海更是超过全国平均水平的两倍，广州也接近全国平均水平的两倍。这表明，国家中心城市在全国经济发展、社会进步、对外开放等方面均发挥着重要引领和支撑作用。

　　国家中心城市是金融资源配置中心

　　国家中心城市在资源配置中发挥着重要的作用。金融是现代经济的“血液”，现代产业发展离不开金融的支持。对金融资源的配置能力，是国家中心城市资源配置能力的集中体现。中国人民银行总部位于北京，设有上海总部，九家分行中有六家位于国家中心城市（上海、天津、武汉、广州、成都、西安），另在重庆设有营业管理部，在郑州设有支行。这表明，国家中心城市不仅是国家的金融管理中心，同时也是区域金融管理中心。六家国有大型商业银行，全部位于北京和上海；十二家全国性股份制银行中，除了兴业银行、平安银行、浙商银行、恒丰银行四家银行外，其他八家银行总部均位于国家中心城市。银行总部为国家中心城市带来了大量资金流，使得国家中心城市成为资金调拨中心。从金融机构本外币存贷款余额来看，2020年末九个国家中心城市占全国的比重分别为28.8%和25.2%。这一方面表明国家中心城市在银行资金运用方面的影响力，另一方面也表明国家中心城市通过银行系统为周边城市和县域提供了资金支持（存款比重大于贷款比重）。从上市融资的情况来看，国内三家证券交易所中的两家位于北京和上海，接近三成的国内A股上市公司聚集在国家中心城市。而北京、上海和广州也是国内基金公司的重要聚集地。2022年上半年，上海、北京、广州、重庆、成都、天津等六个国家中心城市的金融业增加值位列全国前十位。

　　《证券时报》与《新财富》联合编制的《2021中国内地省市金融竞争力排行榜》显示，北京、上海和广州排在国内城市金融竞争力的第一梯队。其中，北京在资本市场活力、金融机构实力和金融发展潜力三个维度得分领跑，上海是券商、基金、期货等金融机构总部数量最多的城市。在2022年国际权威品牌价值评估机构GYbrand发布的《2022全球金融中心指数100强研究报告》中，上海、北京、广州、成都、天津、武汉等六个国家中心城市位列全国金融中心城市百强榜单。

　　国家中心城市规模呈继续增长态势

　　当前，九个国家中心城市以1.7%的国土面积，承载了全国10%以上的人口和19%左右的GDP。在现代化新征程上，随着《国家新型城镇化规划（2021—2035）》的实施，预计人口继续向国家中心城市集聚的总体趋势不会改变，国家中心城市的规模将呈继续增长态势。

　　与人民对美好生活的向往相适应。依据第七次全国人口普查数据，九个国家中心城市中，六个属于城区人口超过1000万人的超大城市，三个属于城区人口在500万至1000万人之间的特大城市（武汉、西安、郑州）。超大城市与特大城市意味着更多的就业机会、更高的收入水平、更好的基础设施和公共服务。这是人口流入国家中心城市的直接动因。在超大城市和特大城市中，多样化的需求可以得到更好的满足。一般而言，最好的医疗资源、优秀的教育资源往往集中在更高等级的城市中。在我国，更高等级的城市往往也意味着更完善的基础设施和更强大的公共服务供给能力。国家中心城市的路网密度更高，万人公共汽车拥有量更多，城乡通达性更好。从轨道交通来看，截至2020年末，九个国家中心城市占全国已经建成的城市轨道交通的52.6%；在建的城市轨道交通中，将近40%也集中在国家中心城市。九个国家中心城市每万人拥有1.9个公共厕所，而从全国城市平均水平来看，每万人拥有的公共厕所仅为1.2个。人们普遍认为，中小城市生态环境比超大城市与特大城市更好，但从城市建设的具体指标上看，九个国家中心城市的绿地率平均水平为41.2%，超过39.5%的全国城市平均水平。

　　受空间经济规律支配。习近平总书记指出，“产业和人口向优势区域集中……进而带动经济总体效率提升”，这是支配要素空间流动的基本规律。人类经济活动自农业时代开始就呈现出集聚发展的趋势。在工业化时代，集聚经济得到了充分体现，城市得到了极大发展，中心城市和城市群成为空间集聚的重心。基础设施和劳动力共享，市场规模扩大和运输费用降低，以及学习网络构建是集聚经济的主要来源。及至后工业化时代，服务业发展同样要依托规模化市场，高端服务业对人际交往和相互学习的要求提出了更高要求，这不会随着互联网和人工智能的出现而改变，超大城市与特大城市仍然是吸引产业和人口的优势区域，将继续在空间经济中发挥支配作用。因此，培育和发展国家中心城市，推动超大城市与特大城市持续健康发展，是顺应空间经济规律的必然选择。

　　国家中心城市的影响力将继续提升

　　国家中心城市在规模增长的同时，其影响力也将继续提升。这种影响力既是由其在国民经济和区域经济中扮演的角色决定的，更是由其在资源配置和创新发展中的地位和作用决定的。

　　国家中心城市是全国和区域创新中心。创新是发展的第一动力，创新的集聚地往往也是发展的动力源。尽管近年来中小城市也纷纷加大创新投入，但客观上看，大城市，尤其是国家中心城市仍然是创新活动的主要聚集地。客观原因在于：一是创新与发展水平、收入水平紧密相关。国内外经验表明，人均地区生产总值越高的国家和城市，创新能力往往也更强。国家中心城市普遍具备较高发展水平，因此创新优势必然也相对突出。北京和上海是中国研发投入最多的两个城市。北京是研发经费强度最高的城市，研发投入占GDP比重达到了6.4%，是全国平均水平的2.7倍。西安的研发投入强度也超过了5%。在五个省会城市中，西安的研发投入集中度最高，占陕西省研发投入总额的比重达到了80%，成都和武汉的研发投入占所在省份的比重也超过了50%。二是创新活动需要高素质人才支撑。国家中心城市以更高的收入水平和更高的生活品质吸引着各类人才的涌入。我国的一流大学大多也集中在国家中心城市，从在校大学生的人数来看，九个国家中心城市都超过50万人，广州、武汉和成都甚至超过100万人。以位于我国高等教育塔尖的“985”高校为例，全国共计39所“985”高校中，24所集中在国家中心城市。除了郑州之外，其他八个国家中心城市均拥有“985”高校。三是创新活动与经济集聚和人际交往高度相关。国家中心城市对创新的需求更强烈，并可以为人们提供更多交流机会，因此更容易涌现更多创新成果。从万人发明专利拥有量来看，北京相当于全国平均水平的10倍，上海、武汉、西安和广州相当于全国平均水平的3倍。九个国家中心城市拥有将近9万个高新技术企业，占全国的33.2%；年度技术合同成交额超过1.5万亿元，占全国的55.2%。

　　国家中心城市是消费拉动经济增长的核心引擎。消费是经济增长的三驾马车之一。中国经济增长的一个突出问题是对投资依赖过大，同时受全球新冠肺炎疫情、贸易保护主义抬头等因素影响，外部需求的波动越来越大。在这一背景下，逐渐提升消费对经济增长的贡献率是一个事关经济可持续发展的重大问题。九个国家中心城市对全国社会消费品零售总额的贡献超过20%。上海、北京、重庆和广州是全国仅有的四个社会消费品零售总额超过了万亿元人民币的城市，成都也拥有接近万亿元的消费品市场规模，武汉和郑州的社会消费品零售总额也超过了5000亿元。国家中心城市对全国消费市场的影响，不仅体现在规模上，更体现在消费水平和消费品质上。收入水平决定消费水平，国家中心城市的居民人均收入水平较高，其消费水平也必然与之相适应。上海和北京的居民人均消费支出超过全国平均水平的两倍，武汉和广州比全国平均水平高出80%，成都、重庆和郑州比全国平均水平高出40%，西安比全国平均水平高出20%。较高的消费水平使得国家中心城市成为消费品质的相对高地，引领着国内的消费潮流。此外，国家中心城市是高品质进口产品的主要消费承载地，这是其在货物进口中占据50%以上份额的重要原因。2021年7月，我国决定开展国际消费中心城市培育建设，首批的五个城市——北京、上海、广州、天津和重庆——均为国家中心城市。这些城市将在聚集全球优质市场主体和优质商品及服务等方面赢得先机，构建融合全球消费资源的集聚地，为国内消费升级、增强消费对经济增长的拉动作用作出表率。

　　国家中心城市面临的挑战

　　在迈向现代化的新征程中，国家中心城市将继续在国家发展中扮演重要角色。与此同时，国家中心城市也面临着一系列挑战，主要包括粗放发展的特征比较明显、城市发展韧性不足、包容性有待增强及辐射带动作用未能充分发挥等。

　　粗放发展特征比较明显。从国土空间开发利用的角度来看，尽管国家中心城市行政区域面积仅占全国国土面积的1.7%，但其城市建成区面积和城市建设用地面积占全国的比重却都超过了16%，与其市区人口占全国人口比重较为接近。这表明，国家中心城市并没有很好地利用其规模优势实现对城市建设用地的集约和节约利用。单位建设用地的GDP强度是衡量用地效益的重要指标，尽管广州的GDP强度接近全国的两倍，但天津、重庆、成都三个城市均低于全国平均水平，上海、武汉、郑州和西安略高于全国平均水平。从建成区的人口承载力来看，天津仍然低于全国平均水平，每平方公里建成区仅承载了1.19万人；北京、重庆、广州和武汉略高于全国平均水平，每平方公里建成区承载力人口在1.4万—1.7万人之间；上海、郑州、成都、西安四个城市每平方公里建成区承载力人口在2万人左右。如果进一步考查水耗和能耗，国家中心城市在单位GDP能耗和水耗，以及人均水耗和能耗等指标方面同样没有明显优势，部分城市的资源消耗水平甚至还明显偏高。这表明，国家中心城市在绿色发展方面还有较大潜力。

　　城市发展韧性不足。面对各种“黑天鹅”和“灰犀牛”，国家中心城市因其规模巨大、人口众多面临着更大的挑战。全球新冠肺炎疫情暴发以来，国家中心城市经受了严峻考验。2020年和2021年的统计数据表明，除了广州、重庆和成都之外，其他六个国家中心城市经济两年平均增速均低于全国平均水平。天津、武汉、郑州的两年平均增速不到4%，与全国平均增速的差距在1个百分点以上。武汉是首先受到疫情冲击的城市，郑州除了疫情之外还叠加了洪灾的影响。2022年4月以来，上海也遭遇了长时间的“静默管理”，经济发展难免受到重大冲击。

　　发展包容性有待增强。如前所述，人口流向国家中心城市的根本驱动力是源于对美好生活的向往。国家中心城市能在多大程度上满足人们向往美好生活的愿望则不仅取决于就业机会和收入水平，更体现在日常生活的方方面面。当前，国家中心城市在发展包容性方面至少存在两个突出问题：房价问题和户籍问题。房价方面，北京、上海平均房价超过6万元/平方米，普通人一年的可支配收入只能买到1.2平方米的住房，房价收入比在全球范围内都“名列前茅”。事实上，高房价已成为制约消费升级的主要因素。以非物质生活消费比重衡量的消费水平和生活水平来看，北京、上海、天津、广州等城市提升缓慢，部分年份甚至出现了波动和下降，这与近年来的房价攀升是密不可分的。户籍方面，2010—2020年，九个国家中心城市常住人口增加了3200万人，但户籍人口只增加了1370万人，这就意味着，城市的新增常住人口中，只有不到一半的人能够落户。目前，广州流动人口比重已经接近50%，上海和北京的流动人口比重在40%左右，成都流动人口比重也超过了30%。户籍差异直接造成了就业、教育、医疗、社保等方面的差异，不利于流入人口安居乐业。

　　辐射带动作用未能充分发挥。国家中心城市在加快发展自身的同时，必须承担国家使命和区域重任，增强辐射能力、带动周边区域发展就是国家中心城市的重要使命之一。但对大多数国家中心城市来说，辐射带动作用都还没有得到充分体现。武汉和成都的情况比较类似，作为省会城市，人口首位度和经济首位度都很高，周边城市的发展水平却相对偏低。武汉的GDP占湖北全省的35.4%，占武汉城市圈的比重近60%；成都的GDP占四川全省的37%，占成都都市圈的80%左右。从人均水平来看，武汉城市圈有四个城市人均GDP不足武汉的50%，另外四个城市人均GDP相当于武汉的50%—70%；成都都市圈中，德阳、眉山和资阳的人均GDP分别相当于成都的80%、50%和40%。近年来，在这两个都市圈内，中心城市和周边城市的经济体量和发展水平的差距并未出现明显的缩小趋势，其主要原因在于：城市圈（都市圈）内城市之间在产业上以“垂直分工”为主，中心城市在区域发展中的作用以虹吸效应为主，要素流动呈现明显的单向化特征，城市之间的协作机制建设推进缓慢。北京的情况与此类似，北京周边的廊坊和保定，经济总量均不及北京的十分之一，人均GDP仅相当于北京的三分之一和五分之一。北京与廊坊和保定的协作，主要体现在廊坊和保定为北京发展提供水资源等战略资源保障，以及与北京交界的部分县市建设“睡城”。在雄安新区规划建设以前，北京的发展资源外溢至廊坊和保定的情况还比较少见。

　　推动国家中心城市持续健康发展

　　推动国家中心城市持续健康发展，更好地发挥国家中心城市在国家发展大局中的作用，必须完善国家中心城市布局，创新城市管理体制，着力培育都市圈和城市群，推动国家中心城市更好融入全球城市网络。

　　完善国家中心城市布局。建设国家中心城市是推动区域协调发展战略的重要抓手。对幅员相对辽阔的人口大国来说，规划建设数个国家中心城市不仅是必要的，也是必须的。加快发展国家中心城市，更好地发挥国家中心城市作用，首先必须完善国家中心城市布局。完善国家中心城市布局主要应从两个角度考虑：一是已经在国家发展大局中发挥重要引领和支撑作用的城市，必须明确其国家中心城市的地位。以深圳为例，经济总量和研发投入均在全国城市中排在第三位，商标注册量和专利授权量连续数年稳居全国第一，PCT国际专利申请量更是连续18年领跑全国。深圳已成为全国创新的重要策源地，其与周边区域的产业协作水平也走在全国前列，事实上已发挥了国家中心城市的作用。二是对区域协调发展具有重大战略意义的城市，必须加快将其培育成为国家中心城市。沈阳作为国际性综合交通枢纽城市、全国重要工业基地和东北地区重要的科创中心，将其培育为国家中心城市，对高质量推进东北振兴具有重要意义。此外，西北地区占全国国土面积将近三分之一，目前仅有西安一个国家中心城市。从加快西北地区发展和维护边疆民族地区稳定的角度考量，可以将乌鲁木齐培育为国家中心城市。

　　创新国家中心城市管理体制。创新城市管理体制，是激发国家中心城市发展活力的必然要求。一是调整和优化管理体制。当前，国家中心城市有四个直辖市，四个副省级城市。为增强郑州的发展自主性，可以考虑明确郑州为副省级城市。如果要培育新的国家中心城市，也可以先行确认其为副省级城市。要关注国家中心城市在税收分成机制方面的差异，逐步统一国家中心城市的税制，维护国家税收制度的权威性和统一性，同时也为国家中心城市营造公平竞争环境。二是加快推进市场化改革。国家中心城市要真正形成持续健康发展机制，就必须在市场化改革上出实招。国家中心城市不能继续寄望于行政和计划手段维护所谓的“竞争优势”，部分省份也必须改变“集全省之力”建设所谓中心城市的做法。要破除竞争壁垒，发挥“竞争性破坏”机制在资源配置中的作用，通过优胜劣汰将资源和要素集中到优势产业和优势领域，全面提升城市竞争力。三是加快户籍制度改革。对于北京和上海，在全面放开落户短期内难以实现的情况下，可以考虑加快工作居住证制度改革，降低工作居住证办理难度，提高工作居住证含金量。除二者外的国家中心城市应探索实行新型户籍登记制度，逐步实现自由迁徙。

　　推动国家中心城市更好地融入全球城市网络。国家中心城市是构建国内大循环为主体及国内国际双循环相互促进的新发展格局的龙头和关键，是内循环和外循环交汇的战略连接。国家中心城市要发挥好战略连接的作用，就必须不断提升综合承载力和资源配置能力，加快融入全球城市网络。首先，必须不断提升开放水平。要紧抓“一带一路”建设契机，通过自贸区建设、开放口岸建设、开放通道建设形成全方位开放格局，通过改革创新打造市场化、法治化、国际化营商环境。其次，必须提升全球竞争力。要在全球竞争中形成主导产业和优势产业，成为全球商品和服务的重要基地，为世界各国提供物美价廉的商品和服务。最后，必须努力提升全球影响力。要不断增强文化自信，积极参与全球各类城市组织，拓展友好城市网络，举办各种国际活动，规划建设国际化社区，努力建设中国特色的国际城市。

　　(作者单位：中国社会科学院生态文明研究所)

　　责任编辑：董 治