中国城镇化是超前还是滞后
- 来源:人力资源
- 关键字:城镇化,中国,发展
- 发布时间:2011-11-17 15:10
在改革开放以前，由于计划经济体制的影响，中国城镇化水平长期停滞不前。改革开放后，随着经济和社会控制的放松，中国已经进入城镇化发展快车道。30年中，中国城镇化水平提升了约30个百分点，城镇化水平即将超过50%。但相对于中国的经济发展、工业化水平来看，中国城镇化程度仍然滞后了近10个百分点。
城镇化现状
目前中国已经形成若干以经济中心和政治中心为核心的城市集群，如珠三角、长三角、京津唐三大城市群，沿长江、沿陇海铁路、哈大沈大、沿京广铁路、济青烟威、绵德成渝沿线、沿南昆铁路七大城市带，此外，以各省省会和自治区首府为核心还构成了约三十个城市圈。
城镇化率与经济发展水平密切相关，经济发展水平越高，城镇化率越高，根据2009年数据计算，各地区人均产出与城镇化率的相关系数高达0.872，存在极高的相关性。中国的政治中心也通常吸纳了大量的经济资源，并发展出一系列相关服务产业，加速了城镇化发展速度。
由于中国各地区社会经济发展存在较大差距，各地的城镇化发展程度大相径庭。北京、上海、天津三个直辖市是中国城镇化率最高的地区，城镇化率依次高达85.0%、88.6%和78.01%，在各省和自治区中，广东的城镇化水平最高，达到63.4%，而西藏的城镇化率最低，仅为23.8%。
总体来看，东部沿海地区城镇化水平显著高于中西部地区。东部地区整体城镇化率为57.0%，中部地区为43.4%，西部地区为36.4%（如图1）。
中国城镇发展的路径主要有两条：一是把原来的农村工商业和交通中心进行改建扩建，提升行政级别，更改行政区划，建成新城镇。二是把原有旧城的近郊地区划为城镇新区，征收农民土地，投资发展工商服务业，使得近郊农村变成城市的一部分。
由于旧城扩大可能产生超级城市，导致大城市病，因此中央政府较为倾向于前一种发展路径，但由于旧城占有大量的经济政治资源，财力雄厚，在实践中旧城扩张仍然是城镇发展的主要途径。
城镇化发展滞后
虽然过去30年中国城镇化高速发展，但相比中国经济发展水平，城镇化水平依然偏低。在改革开放之初，由于严格的城乡人口流动控制，中国的城乡发展严重二元化，城镇化显著滞后。以1980年为例，仅有20%左右的人口生活在城镇，却有约30%的非农业就业人口，约70%的国内生产总值（GDP）来自非农业。造成这一现象的原因是农村存在大量的剩余劳动力，且部分小工业企业分布在农村，而这种分散化的工业布局经济效率较低，违背经济规律。在过去30年中，非农业产出比例、非农业就业比例都大幅增长。从1980年到2009年，中国非农产出占总产出的比例从70%上升至90%，非农就业人数占总就业人数的比例从30%上升到60%。与之相比，城镇化率增速也很快，但差距并没有明显缩小（如图2）。
从国际比较来看，中国的城镇化率明显比经济发展水平落后。以韩国为例，到1989年，韩国经济中90%的产出来自于非农业部门，与中国2009年类似，但当时韩国非农业部门就业比例占总就业人数的80.4%，城镇化率达72%。与之相比，中国城镇化率至少比目前的经济发展水平低10%。
那么，造成中国城镇化滞后的原因有哪些呢？
一是户籍制度和福利非均等化影响城镇化发展。在计划经济时代，中国建立了严密的户籍登记制度，严格控制人口流动。随着中国社会发展，户籍制度逐渐与社会福利相联系，成为一种福利歧视依据。医疗、养老、补贴等福利通常又与户籍制度相联系，非本地户籍的孩子入学和升学也受到一定的歧视，优质教育资源往往只对本地户籍人口开放。公务员、事业单位、国企通常只招收本地户籍居民，部分城市还把购车、购房、甚至使用后付费电话等消费与户籍相联系，非本地户籍者受一定限制。而与之相反，居民的纳税责任却与户籍无关。
农民工在城市中无法享受到基本福利，特别是子女教育和养老问题无法得到根本解决，很多人因此放弃在城市中长期定居，所以不能成为彻底的城市人，完成城镇化。
二是中国的城镇建设和房地产业发展模式造成在城市定居成本高昂，抑制城镇化发展。中国各城镇虽然都有保障性住房如经济适用房、限价房、廉租房供给，但供不应求，而且政府通常只对有本地户籍的居民提供。因此，进城农民工基本上无法享受到住房福利。而中国房地产价格持续高涨，农民工基本不可能买房，甚至也无法承担起条件相对较好房屋的租金。
有些企业为了给员工解决居住问题，通常采取建立集体宿舍让外地员工、特别是农民工居住，但这种居住环境只适合员工个人而不能满足整个家庭的居住需求。因此，农民工通常只能把家人留在农村，只身一人进城打工，这使得他们无法彻底进城。
三是受农村土地制度限制，农村居民最重要的财产——土地无法以合理价格变现，影响农民进城、城镇化发展。根据目前的土地制度，只有通过政府规划和征收，才能把农村土地转变用途，变成城市用地，用于工业发展或是建造住房，但政府征收土地通常只按农业产出的价值进行补偿，远远低于其未来的实际价值。因此，在目前的制度下，农民无法把拥有的土地使用权以合理的价格转让套现。
如果农民要离开农村在城镇长期定居，就必须放弃农村土地，通常只能得到很少甚至没有补偿。因此，很多农民即使长期进城工作谋生，也不愿放弃农村身份并因此失去土地，于是选择让部分家人在农村“留守”，这样就无法真正城镇化。
城镇化滞后的影响
一是使农村劳动力受到限制，无法得以有效利用。一方面，由于很多农民无法在城市中扎根，而表
现为“城乡两栖”，进城工作的固定成本增加，部分剩余劳动力放弃进城工作，从而造成劳动力浪费。近年来，中国东部沿海地区不断爆发用工荒，但农村仍有相当部分的剩余劳动力。另一方面，即使是进城打工的农民工，由于缺乏稳定的预期，企业和工人双方都不愿进行人力资本投资，因为对双方而言，均无法判断投资是否能够获得正收益。因此，农民工的劳动力素质无法提升，技术类工作技能严重匮乏，产业升级受到阻碍。
为利用农村剩余劳动力，部分乡村发展乡镇企业，但由于缺乏集群效应和规模效应，经济效益不高。虽有一些乡镇企业在运营，但生产技术落后，且产品质量不高，并常常存在侵犯知识产权的问题。这些企业虽然部分解决了农民就业问题，但效率低下，常常污染环境，问题多多。
二是使一部分长期进城但无法真正融入城市的农民工成为边缘人。大量农民工因无法在城市扎根，年纪大以后就会返回农村，但也有部分农民工由于种种原因，在城市中长期停留下来，1980年后出生的新生代农民工，进城打工后感受到城乡差距，更向往城镇，希望在城镇中长期定居。但由于不能享受基本社会福利，生长生活条件较差，与城镇原有居民形成隔阂。农民工从事的工作、居住地往往都与本地原有居民泾渭分明，社交圈也基本局限在农民工圈子内，事实上形成了与本地居民不同的社会阶层，有时还会受到歧视。由于农民工的教育程度、社会背景、家庭经济状况等限制，大多数缺乏上升空间，很难融入城市。
三是抑制了消费需求，不利于中国经济模式转变。总体而言，农民收入低且不稳定，缺乏社会保障，因此消费率较低。农村居民交易成本较高，自给自足程度高，不利于第三产业的发展。金融危机以后，外部需求疲软，中国必须从外需拉动型经济转为内需主导模式，但城镇化滞后不利于启动内需，实现结构调整。
城镇化试点经验
中国政府也意识到城镇化滞后的问题，把加速城镇化作为“十二五”规划的重要内容，各地纷纷开展城镇化政策试点，其中，重庆的城镇化试点尤为引人关注。根据2011年4月公布的“十二五”规划纲要，政府计划到2015年把城镇化率提升4个百分点。如果规划顺利实现，中国城镇化率将达到约54%。
为实现这一目标，中央政府让地方政府进行政策试点，各地出台了各种不同的改革措施，如各类降低入户门槛、农村土地流转、城乡统筹等政策。
重庆推行的城乡统筹、户籍改革试验非常引人注目，其成败将对未来全国的政策走向产生重要影响。重庆的客观条件有一定的代表性，可以为未来改革提供借鉴。全国四个直辖市中，北京、上海、天津都已经基本完成城镇化，只有重庆仍然有约2/3的农村户籍人口。重庆的人口规模和面积相对都较小，而整体城乡人口结构、经济发展水平又与内地省份接近，试点风险相对可控。
重庆试点改革的核心内容是分级控制、降低落户门槛、土地换户籍，将拟转户农民按居住区分为主城区、远郊区县和乡镇三类，设置不同的转户条件。农民转换户籍时，需要放弃农村宅基地、承包地、林地，政府给予补偿，转户后享受城镇居民的就业、社保、住房、教育、医疗五大福利。政府提供三年过渡期，转户三年内保留农村宅基地、承包地、林地收益过渡期。但过渡期结束后，如果已经加入城镇户籍的农民想要回到农村是否允许，政策不明确。农民让出宅基地、承包地、林地之后，政府根据相关法规把农村土地转为工商业用地，获取土地转让收入，部分用于弥补为户籍转换后的农民提供福利产生的财政缺口。
目前，重庆的改革试点正在稳步推进，一些农民已经完成了户籍转换，部分长期在城市工作生活、对医疗、养老、教育、就业等福利需求较为迫切的农民开始办理了户籍转换手续，正式成为“城里人”。但也有一些农民由于没有迫切需要，对未来政策特别是土地回收补偿抱有疑虑，暂时不急于转户，而是持观望态度。
事实上，其他一些省市也有类似的试点政策，基本精神都是降低入户门槛，但土地问题如何解决都不明朗。例如，河南郑州也推出了农民工在当地正式工作两年、缴纳养老保险就可以携带家属落户的政策。广东推出了“积分落户制”，农民工学历、技能、社保参保达到一定标准后，即可落户。
总体来看，各地都把落户权利给予素质相对较高、有稳定收入来源的部分农民工，门槛相对较高，这些农民工落户对地方财政的影响比较小，却有一定的财政贡献，对地方经济发展也有利。值得注意的是，这些落户政策都不涉及农民在农村的土地问题，农民工入户城市后，农村土地的处理由当地村民自行协商。
城镇化发展趋势
预计重庆的政策试验将平稳展开，中国城市化率在政府政策的推动下，在“十二五”期间将会加速，平均每年可望提升1个百分点以上。到2015年，城镇化率将增长约6个百分点，超过55%。各省和自治区内部流动的农民工一半以上有望在城市定居，内地的农民工社会公平问题将显著改善。
但是，跨省农民工的问题依然无法解决。在珠三角、长三角地区，外来农民工数以千万计，很多地区都远远超过本地人口。由于经济发展，当地居民已经享受了很高的福利，与外来人口特别是农民工的福利差距之大，远远超过内地省份。
因此，当地接纳外来民工、给予平等待遇需要投入巨大的资源，财政成本难以承受，而另一方面，由于是跨省农民工，也很难采取“土地换福利”的模式。未来东南沿海的农民工问题，可能是一个潜在的不稳定因素。
土地流转改革将提速，但在地方政府执行中可能产生异化，是影响未来农村稳定的一个重要问题。各地政府出于利用农村土地、发展经济的动机，有很高的积极性推动土地流转改革。结合城镇化的发展规划，中央政府可能出台更多鼓励土地流转的政策，加速土地流转。但地方政府在执行过程中，很可能忽视公平问题，采用强制手段推行，把土地流转变成剥夺农民土地，从而引发矛盾。事实上，自2009年以来，就发生过有的地方政府借土地流转改革的名义，强制农民集中居住、占用宅基地的案例。
城镇化发展建议
首先，政府应当尝试放松对农村土地的限制，在配额模式下推行全国性土地额度交易，推动土地流转，真正赋予农民土地产权。目前，中央政府对农村土地市场严密控制，为了保障粮食安全，农村用地转换必须符合“增减挂钩”政策，无法形成真正的土地市场。政府可以尝试推行跨省耕地额度交易，鼓励农业区开垦更多耕地，同时提高经济发达地区土地的有效利用率。具体来说，农业区开垦了耕地以后，可以向经济发达土地短缺地区出售耕地配额，让发达地区可以把农田转换为工商业用地。
放宽对农民使用农村土地的限制，让农村土地可以进入城镇土地市场交易，农民可通过土地额度交易获得收益，保证务农的农民的土地使用权，也便于进城发展的农民套现土地收益，获得资本金。
其次，在逐步降低入户门槛的同时，可考虑通过建立基金或是公司的模式，逐步剥离户籍和部分超额福利的关联，政府保障基本社会福利，利于跨省农民工完全城镇化。考虑到东南沿海地区的客观条件，只能通过渐进的方式逐步降低入户门槛，让农民工城镇化。在部分地区，原住民人数较少，享有较高的福利，可考虑把超额福利剥离逐渐为基金或是独立公司运作，原住民成为所有者。
这些地区主要是一些原来的乡村，由于地理位置之利吸引了大批外来投资和村集体创业，逐步成为制造业中心转化为城镇，本地村民凭借丰厚的村镇企业利润和财政收入享受了较好的社会福利。为了保证原住民的利益，可把村镇企业所有权明晰化，成立由原住民控制的基金会掌握村镇企业所有权，与政府脱钩，如有必要，政府可用一定的财政投入加强基金会财力。基金会用企业利润和基金来支付原住民的高标准福利，条件成熟时原住民也可以套现退出基金会，外来人口也可以投资加入。
再次，政府要对本地和外地人都一视同仁。通过公共财政提供基本的社会福利，在保障原住民福利水平不下降的条件下，为新移民提供基本福利，这样财政负担也较小，随着经济发展，再逐步提高新移民的福利水平。
文/马兹晖
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城镇化现状
目前中国已经形成若干以经济中心和政治中心为核心的城市集群，如珠三角、长三角、京津唐三大城市群，沿长江、沿陇海铁路、哈大沈大、沿京广铁路、济青烟威、绵德成渝沿线、沿南昆铁路七大城市带，此外，以各省省会和自治区首府为核心还构成了约三十个城市圈。
城镇化率与经济发展水平密切相关，经济发展水平越高，城镇化率越高，根据2009年数据计算，各地区人均产出与城镇化率的相关系数高达0.872，存在极高的相关性。中国的政治中心也通常吸纳了大量的经济资源，并发展出一系列相关服务产业，加速了城镇化发展速度。
由于中国各地区社会经济发展存在较大差距，各地的城镇化发展程度大相径庭。北京、上海、天津三个直辖市是中国城镇化率最高的地区，城镇化率依次高达85.0%、88.6%和78.01%，在各省和自治区中，广东的城镇化水平最高，达到63.4%，而西藏的城镇化率最低，仅为23.8%。
总体来看，东部沿海地区城镇化水平显著高于中西部地区。东部地区整体城镇化率为57.0%，中部地区为43.4%，西部地区为36.4%（如图1）。
中国城镇发展的路径主要有两条：一是把原来的农村工商业和交通中心进行改建扩建，提升行政级别，更改行政区划，建成新城镇。二是把原有旧城的近郊地区划为城镇新区，征收农民土地，投资发展工商服务业，使得近郊农村变成城市的一部分。
由于旧城扩大可能产生超级城市，导致大城市病，因此中央政府较为倾向于前一种发展路径，但由于旧城占有大量的经济政治资源，财力雄厚，在实践中旧城扩张仍然是城镇发展的主要途径。
城镇化发展滞后
虽然过去30年中国城镇化高速发展，但相比中国经济发展水平，城镇化水平依然偏低。在改革开放之初，由于严格的城乡人口流动控制，中国的城乡发展严重二元化，城镇化显著滞后。以1980年为例，仅有20%左右的人口生活在城镇，却有约30%的非农业就业人口，约70%的国内生产总值（GDP）来自非农业。造成这一现象的原因是农村存在大量的剩余劳动力，且部分小工业企业分布在农村，而这种分散化的工业布局经济效率较低，违背经济规律。在过去30年中，非农业产出比例、非农业就业比例都大幅增长。从1980年到2009年，中国非农产出占总产出的比例从70%上升至90%，非农就业人数占总就业人数的比例从30%上升到60%。与之相比，城镇化率增速也很快，但差距并没有明显缩小（如图2）。
从国际比较来看，中国的城镇化率明显比经济发展水平落后。以韩国为例，到1989年，韩国经济中90%的产出来自于非农业部门，与中国2009年类似，但当时韩国非农业部门就业比例占总就业人数的80.4%，城镇化率达72%。与之相比，中国城镇化率至少比目前的经济发展水平低10%。
那么，造成中国城镇化滞后的原因有哪些呢？
一是户籍制度和福利非均等化影响城镇化发展。在计划经济时代，中国建立了严密的户籍登记制度，严格控制人口流动。随着中国社会发展，户籍制度逐渐与社会福利相联系，成为一种福利歧视依据。医疗、养老、补贴等福利通常又与户籍制度相联系，非本地户籍的孩子入学和升学也受到一定的歧视，优质教育资源往往只对本地户籍人口开放。公务员、事业单位、国企通常只招收本地户籍居民，部分城市还把购车、购房、甚至使用后付费电话等消费与户籍相联系，非本地户籍者受一定限制。而与之相反，居民的纳税责任却与户籍无关。
农民工在城市中无法享受到基本福利，特别是子女教育和养老问题无法得到根本解决，很多人因此放弃在城市中长期定居，所以不能成为彻底的城市人，完成城镇化。
二是中国的城镇建设和房地产业发展模式造成在城市定居成本高昂，抑制城镇化发展。中国各城镇虽然都有保障性住房如经济适用房、限价房、廉租房供给，但供不应求，而且政府通常只对有本地户籍的居民提供。因此，进城农民工基本上无法享受到住房福利。而中国房地产价格持续高涨，农民工基本不可能买房，甚至也无法承担起条件相对较好房屋的租金。
有些企业为了给员工解决居住问题，通常采取建立集体宿舍让外地员工、特别是农民工居住，但这种居住环境只适合员工个人而不能满足整个家庭的居住需求。因此，农民工通常只能把家人留在农村，只身一人进城打工，这使得他们无法彻底进城。
三是受农村土地制度限制，农村居民最重要的财产——土地无法以合理价格变现，影响农民进城、城镇化发展。根据目前的土地制度，只有通过政府规划和征收，才能把农村土地转变用途，变成城市用地，用于工业发展或是建造住房，但政府征收土地通常只按农业产出的价值进行补偿，远远低于其未来的实际价值。因此，在目前的制度下，农民无法把拥有的土地使用权以合理的价格转让套现。
如果农民要离开农村在城镇长期定居，就必须放弃农村土地，通常只能得到很少甚至没有补偿。因此，很多农民即使长期进城工作谋生，也不愿放弃农村身份并因此失去土地，于是选择让部分家人在农村“留守”，这样就无法真正城镇化。
城镇化滞后的影响
一是使农村劳动力受到限制，无法得以有效利用。一方面，由于很多农民无法在城市中扎根，而表
现为“城乡两栖”，进城工作的固定成本增加，部分剩余劳动力放弃进城工作，从而造成劳动力浪费。近年来，中国东部沿海地区不断爆发用工荒，但农村仍有相当部分的剩余劳动力。另一方面，即使是进城打工的农民工，由于缺乏稳定的预期，企业和工人双方都不愿进行人力资本投资，因为对双方而言，均无法判断投资是否能够获得正收益。因此，农民工的劳动力素质无法提升，技术类工作技能严重匮乏，产业升级受到阻碍。
为利用农村剩余劳动力，部分乡村发展乡镇企业，但由于缺乏集群效应和规模效应，经济效益不高。虽有一些乡镇企业在运营，但生产技术落后，且产品质量不高，并常常存在侵犯知识产权的问题。这些企业虽然部分解决了农民就业问题，但效率低下，常常污染环境，问题多多。
二是使一部分长期进城但无法真正融入城市的农民工成为边缘人。大量农民工因无法在城市扎根，年纪大以后就会返回农村，但也有部分农民工由于种种原因，在城市中长期停留下来，1980年后出生的新生代农民工，进城打工后感受到城乡差距，更向往城镇，希望在城镇中长期定居。但由于不能享受基本社会福利，生长生活条件较差，与城镇原有居民形成隔阂。农民工从事的工作、居住地往往都与本地原有居民泾渭分明，社交圈也基本局限在农民工圈子内，事实上形成了与本地居民不同的社会阶层，有时还会受到歧视。由于农民工的教育程度、社会背景、家庭经济状况等限制，大多数缺乏上升空间，很难融入城市。
三是抑制了消费需求，不利于中国经济模式转变。总体而言，农民收入低且不稳定，缺乏社会保障，因此消费率较低。农村居民交易成本较高，自给自足程度高，不利于第三产业的发展。金融危机以后，外部需求疲软，中国必须从外需拉动型经济转为内需主导模式，但城镇化滞后不利于启动内需，实现结构调整。
城镇化试点经验
中国政府也意识到城镇化滞后的问题，把加速城镇化作为“十二五”规划的重要内容，各地纷纷开展城镇化政策试点，其中，重庆的城镇化试点尤为引人关注。根据2011年4月公布的“十二五”规划纲要，政府计划到2015年把城镇化率提升4个百分点。如果规划顺利实现，中国城镇化率将达到约54%。
为实现这一目标，中央政府让地方政府进行政策试点，各地出台了各种不同的改革措施，如各类降低入户门槛、农村土地流转、城乡统筹等政策。
重庆推行的城乡统筹、户籍改革试验非常引人注目，其成败将对未来全国的政策走向产生重要影响。重庆的客观条件有一定的代表性，可以为未来改革提供借鉴。全国四个直辖市中，北京、上海、天津都已经基本完成城镇化，只有重庆仍然有约2/3的农村户籍人口。重庆的人口规模和面积相对都较小，而整体城乡人口结构、经济发展水平又与内地省份接近，试点风险相对可控。
重庆试点改革的核心内容是分级控制、降低落户门槛、土地换户籍，将拟转户农民按居住区分为主城区、远郊区县和乡镇三类，设置不同的转户条件。农民转换户籍时，需要放弃农村宅基地、承包地、林地，政府给予补偿，转户后享受城镇居民的就业、社保、住房、教育、医疗五大福利。政府提供三年过渡期，转户三年内保留农村宅基地、承包地、林地收益过渡期。但过渡期结束后，如果已经加入城镇户籍的农民想要回到农村是否允许，政策不明确。农民让出宅基地、承包地、林地之后，政府根据相关法规把农村土地转为工商业用地，获取土地转让收入，部分用于弥补为户籍转换后的农民提供福利产生的财政缺口。
目前，重庆的改革试点正在稳步推进，一些农民已经完成了户籍转换，部分长期在城市工作生活、对医疗、养老、教育、就业等福利需求较为迫切的农民开始办理了户籍转换手续，正式成为“城里人”。但也有一些农民由于没有迫切需要，对未来政策特别是土地回收补偿抱有疑虑，暂时不急于转户，而是持观望态度。
事实上，其他一些省市也有类似的试点政策，基本精神都是降低入户门槛，但土地问题如何解决都不明朗。例如，河南郑州也推出了农民工在当地正式工作两年、缴纳养老保险就可以携带家属落户的政策。广东推出了“积分落户制”，农民工学历、技能、社保参保达到一定标准后，即可落户。
总体来看，各地都把落户权利给予素质相对较高、有稳定收入来源的部分农民工，门槛相对较高，这些农民工落户对地方财政的影响比较小，却有一定的财政贡献，对地方经济发展也有利。值得注意的是，这些落户政策都不涉及农民在农村的土地问题，农民工入户城市后，农村土地的处理由当地村民自行协商。
城镇化发展趋势
预计重庆的政策试验将平稳展开，中国城市化率在政府政策的推动下，在“十二五”期间将会加速，平均每年可望提升1个百分点以上。到2015年，城镇化率将增长约6个百分点，超过55%。各省和自治区内部流动的农民工一半以上有望在城市定居，内地的农民工社会公平问题将显著改善。
但是，跨省农民工的问题依然无法解决。在珠三角、长三角地区，外来农民工数以千万计，很多地区都远远超过本地人口。由于经济发展，当地居民已经享受了很高的福利，与外来人口特别是农民工的福利差距之大，远远超过内地省份。
因此，当地接纳外来民工、给予平等待遇需要投入巨大的资源，财政成本难以承受，而另一方面，由于是跨省农民工，也很难采取“土地换福利”的模式。未来东南沿海的农民工问题，可能是一个潜在的不稳定因素。
土地流转改革将提速，但在地方政府执行中可能产生异化，是影响未来农村稳定的一个重要问题。各地政府出于利用农村土地、发展经济的动机，有很高的积极性推动土地流转改革。结合城镇化的发展规划，中央政府可能出台更多鼓励土地流转的政策，加速土地流转。但地方政府在执行过程中，很可能忽视公平问题，采用强制手段推行，把土地流转变成剥夺农民土地，从而引发矛盾。事实上，自2009年以来，就发生过有的地方政府借土地流转改革的名义，强制农民集中居住、占用宅基地的案例。
城镇化发展建议
首先，政府应当尝试放松对农村土地的限制，在配额模式下推行全国性土地额度交易，推动土地流转，真正赋予农民土地产权。目前，中央政府对农村土地市场严密控制，为了保障粮食安全，农村用地转换必须符合“增减挂钩”政策，无法形成真正的土地市场。政府可以尝试推行跨省耕地额度交易，鼓励农业区开垦更多耕地，同时提高经济发达地区土地的有效利用率。具体来说，农业区开垦了耕地以后，可以向经济发达土地短缺地区出售耕地配额，让发达地区可以把农田转换为工商业用地。
放宽对农民使用农村土地的限制，让农村土地可以进入城镇土地市场交易，农民可通过土地额度交易获得收益，保证务农的农民的土地使用权，也便于进城发展的农民套现土地收益，获得资本金。
其次，在逐步降低入户门槛的同时，可考虑通过建立基金或是公司的模式，逐步剥离户籍和部分超额福利的关联，政府保障基本社会福利，利于跨省农民工完全城镇化。考虑到东南沿海地区的客观条件，只能通过渐进的方式逐步降低入户门槛，让农民工城镇化。在部分地区，原住民人数较少，享有较高的福利，可考虑把超额福利剥离逐渐为基金或是独立公司运作，原住民成为所有者。
这些地区主要是一些原来的乡村，由于地理位置之利吸引了大批外来投资和村集体创业，逐步成为制造业中心转化为城镇，本地村民凭借丰厚的村镇企业利润和财政收入享受了较好的社会福利。为了保证原住民的利益，可把村镇企业所有权明晰化，成立由原住民控制的基金会掌握村镇企业所有权，与政府脱钩，如有必要，政府可用一定的财政投入加强基金会财力。基金会用企业利润和基金来支付原住民的高标准福利，条件成熟时原住民也可以套现退出基金会，外来人口也可以投资加入。
再次，政府要对本地和外地人都一视同仁。通过公共财政提供基本的社会福利，在保障原住民福利水平不下降的条件下，为新移民提供基本福利，这样财政负担也较小，随着经济发展，再逐步提高新移民的福利水平。
文/马兹晖
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