论我国房屋迁拆行政许可的延期

　　——以孔庆真等拆迁行政许可上诉案为例

　　【摘要】我国当下的房屋拆迁制度，对拆迁人的拆迁许可期限有限制性规定，而现实中在规定时限内拆迁工作无所完成的情况时常存在，而关于拆迁许可延续的性质乃至其审查标准，理论界和实务界观点皆有所不同，解决好以上问题不仅可避免给行政和司法工作带来困扰，更助于造就行政权与经济发展、公民自由彼此之间的良性交互。

　　【关键词】具体行政行为；行政许可；实质审查；程序正当

　　一、引入案例

　　2011年1月20日，杭州市住房保障和房产管理局因浙江省广播电视集团广电传媒业务用房建设项目需要，向浙江广播电视集团核发了杭房拆许字（2011）第002号《房屋拆迁许可证》，明确了拆迁范围、面积、拆迁工作实施单位和期限。而孔庆真及其父亲的房屋即位于拆迁范围内。其中拆迁期限自2011年1月22日至2013年1月21日。由于在规定期限内拆迁未能完结，拆迁人向相关行政机关申请拆迁许可延期，并递交了申请延期函、未签约被拆迁户清单、房屋拆迁许可证等系列材料。杭州市住房保障和房产管理局于2014年1月2日受理了该拆迁延期申请。并进行了现场踏勘和调查，确认个别房屋未拆除。2014年1月8日，杭州市住房保障和房产管理局作出相关批复，并在当日送达浙江广播电视集团。2014年3月10日，孔庆真、孔莺向法院提起诉讼，请求撤销杭州市住房保障和房产管理局作出的延续浙江广播电台拆迁许可的具体行政行为。

　　一审法院审理后认为此案中行政机关的所作所为并无不当，判决驳回孔庆真、孔莺的诉讼请求。随即，原告提起上诉，但二审法院审理后同样认为被诉行政行为认定事实的主要证据充分，作出的行政决定适用法律正确，程序合法。故判决驳回上诉，维持原判。[1]这是一个典型的因对房屋拆迁许可延续引起的行政诉讼案例，对此，笔者将结合相关的理论知识对二审法院审判过程中双方当事人主要争议的焦点及二审法院的裁判理由进行分析，以求解决我国司法实务中关于房屋拆迁行政许可延续的认定问题。

　　二、房屋拆迁行政许可延期是新的行政许可行为

　　毋庸置疑的是，房屋拆迁许可是一种行政许可行为，但对于房屋拆迁许可延期的性质却并非众口一声。是因对于行政许可的延续的本质，一直存有争议，未有定论。一说认为行政许可之延续，在实质上便是原行政许可有效期的延展。另一说则认为其实质在于新旧两个行政许可在内容上的“复制”[2]，亦即行政许可乃是一个新的行政许可行为。在本案中，上诉人认为延期拆迁许可仍属于行政许可范畴，二审法院则认为，因被诉行政行为是对原拆迁行政许可有效期的延续，故主要对是否应当延续有效期进行审查。双方之争议，在核心上便是上述两种观点之分歧。

　　第一种观点的主要支撑在于，我国目前的法律规定倾向于将行政许可的延续界定为原行政行为有效期的延长。我国《行政许可法》第50条第1款规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期限的，应当在该行政许可有效期届满三十日内前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”于此可见，我国行政许可法立法者似乎偏向于认为，行政许可的延续是以延伸许可期限之方式，达到令被许可人继续秉有原行政许可之宗旨。《行政许可法》第50条第2款则更加展示了立法的这种倾向，其规定行政机关在作出是否准许行政许可延续时，无需如作出新的行政许可决定那般对被许可人的申请是否符合法定条件和标准进行审查。换言之，行政许可的延续与否，是在当初许可决定作出时申请人已然符合相关法定要件这一基础上来进行判定的，以此否认了行政许可之延续乃是一个新的行政行为。

　　笔者对此持第二种观点，诚然，依词语字面含义，所谓“延续”，指照原来的样子继续下去。[3]似乎行政许可之延续，单是将原行政许可之期限在时间轴上向后延伸，但实质上却非如此。理由有二，分别言之于次：一则，行政许可乃是可诉的具体行政行为，具体行政行为的判别标准正在于其是否会对行政相对人的权利义务产生实质影响。显而易见地是，许可的延续同样将给行政相对人之权利义务带来影响，以上述案例中涉及的房屋拆迁许可的延续而言，其既影响拆迁人之权利义务（拆迁成本如补偿、安置等问题都可能受到许可能否被延续的影响），更影响被拆迁人的权利义务（其居所的存灭就受此影响），所以，房屋拆迁许可的延续是一个崭新的具体行政行为，而非之前行政行为的接续。进而言之，拆迁许可是否应当被延续，应根据新的情况来再次审定。二则，将许可的延续视为“有效期的延长”不合乎法理。依法理而言，因行政许可的延续仅仅适于有时间限制的行政许可，一如对于律师从业资格这种终身式的许可，便不存在具体的时限，也便不存在是否需要延续的问题。而对于附期限的行政许可则意味着，一旦许可的有效期届满，其被赋予的行政许可便失去效力。在原行政许可已然终结的情况下，是不存在所谓“行政许可”时限延后的。

　　具上所述可见，行政许可之延续在本质上是一项新的许可，而非旧的行政许可在时间上的延展。只不过，二者在内容、效力上具有相当的一致性。

　　三、房屋拆迁许可延期的审查标准

　　在上述案件中，双方当事人的另一争论焦点便是关于延期许可的审查标准，即是否应该对拆迁人浙江广播电视集团房屋拆迁许可延期申请做全面实质审查。对此，上诉人认为，延期拆迁许可应对拆迁所核定的范围，建设项目批准文件、建设用地规划许的有效性，规定的拆迁期限的合理性等材料进行全方位的实质审查，而行政机关并未做到如此的审查深度，是故当事人认为其审查不合法律规定。二审法院认为，对于拆迁行政许可延期应当具备哪些事实证据，行政法规及地方性法规均未作明确规定，但拆迁人的申请报告、拆迁许可证原件、未拆除房屋情况说明以及实地勘查情况应当作为是否准许行政许可的事实证据并无不妥，且被诉行政行为是对原拆迁行政许可有效期的延续，故无需再对一些材料重复核查，故上诉人的相应上诉理由不能成立。这里涉及的是对于行政许可的延续的审查应达到怎样的深度，或说采用何种审查方式的问题。

　　行政许可的审查直接关乎一项“申请的命运”[4]，遗憾的是，尽管行政许可的审查身为行政许可控权的核心环节，但我国目前的《行政许可法》对此规定的却过于含混而不够明晰，这种审查形式的模糊性给行政机关和司法机关在实践作业中带来了诸多难题。通说认为，行政许可审查分为形式审查和实质审查两种类型。[5]形式审查是单纯对申请人的申请材料进行表面审查，例如申请理由成立与否、格式合乎规范与否、表达明确与否、文件齐全与否等进行审查，其并不审核材料的真实性。而实质审查不仅要审阅材料是否符合法定形式，还要核查递交材料的真实性。从我国《行政许可法》第34条[6]可以看出，我国行政许可审查多为形式审查，仅当所谓依据法定条件和程序，需要进行实质审查时才启动核查程序。但此处的“法定”是指何法？何时或何种情况属于“需要”？正是法条的这种含糊不详，无形中为行政机关的自由裁量权扩张了无尽的边界。在许可法规定有所欠缺的情况下，笔者认为对审查标准的采用，绝不可一概而论，而需从不同的许可类型和情形出发以区别对待。

　　实质审查设置过滥则易造成行政效率的低下甚至行政权力的越界乃至滥用，进而影响到行政相关人的利益，而若实质审查应用过少，则很难起到防患问题之作用。

　　具体到房屋拆迁许可的审查，笔者认为应对其进行实质审查，因拆迁触及到被拆迁公民的基本利益，且在过往的10年中中国经济因依赖房地产开发扩张，使得中国城市迁拆不断，问题层出，因此行政机关更需谨慎，不仅应审查申请人递交的材料是否符合法定形式，更要审查材料真实性，例如其所委托的评估单位、拆迁单位的相关资质，拆迁的补偿和安置方案是否合法等等。如若行政机关未能在审查环节把好关，一旦拆迁开始后出现问题，许可可以被中止或撤回、撤销，但房屋被拆毁却是不可逆的。这不但有损行政机关之公信，更侵害了公民权益。诚如前文所述，房屋拆迁许可的延期是新的许可行为，那么依此逻辑，对房屋拆迁许可延续的程序也应是一次全新的决定程序，审查自然也当是一次全新的实质审查。理论逻辑上虽如此，但出于实际行政工作效率的考量，笔者认为，当许可的法定条件和标准以及实际情况都未发生变化时，行政许可延续的程序应当有所简化，即针对已经审查过的且无需再次审查的材料可以不必重复审查。实务中已有部分规范性文件留意到了这种应当存在的合理差异，如《海事行政许可条件规定》第5条第3款便规定，对于行政许可延续申请人在首次行政许可申请程序中已经提交过的材料情况未发生变化的可以不再提交。

　　是故，结合前述案例可见，杭州中院虽对行政许可延续的实质认识有误，但其认为行政机关简化审查内容，避免重复审查并不违法的裁判却是正确的。对房屋拆迁许可的延期的确应当施以实质审查，但类似用地许可、立项批复、征地批文等在首次申请时已接受过实质审查的材料，着实没有重复审阅的必要。

　　四、房屋拆迁许可的延续也应遵循程序正当原则

　　程序正当诞生于英国的普通法中，是自然正义原则对行使公权力提出的程序上的底线性要求，其中心要素有二，一是人人都有为自己发声、辩护和自我防卫之权利，故任何公权力在可能给他人造成不利影响时皆需听取对方看法，此为公平听证原则；二是任何人都不可担任自己案件的法官，此为避免偏私原则。我国的《行政许可法》也吸收和确立以上原则，以期通过正当程序来保障公民的权益免遭损害。在房屋拆迁许可决定过程中，正当程序包含以下3项，一是行政公正，行政许可部门不得偏私袒护一方利益；二是行政参与，利害相关人有权表达自己看法；三是，行政公开，这是保证公民可以知悉许可情况和积极参与其中的前提。

　　上述案件中，上诉人认为依《行政许可法》第36规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”杭州市住房保障和房产管理局作出被诉行政行为前，未告知上诉人有陈述申辩、要求听证的权利，程序违法。而二审法院对此未予支持。本文认为，上诉人这一理由完全成立，行政许可机关在此有违程序正当原则。行政许可法中虽未有明确写明许可的延续在程序上的要求，但上诉人的程序权利仍应被保障。首先，行政许可延续是一次新的许可行为，对此前已有言，兹不复赘。虽然在审查时出于行政效率之故，可对无需再次审查的材料重复审查，但正当的程序却是不得忽略的。其次，拆迁许可被延续，意味着被拆迁人的权利义务可能将重新受之影响，所以理应告知利害关系人其申辩和听证的权利，若利害相关人要求举行听证，则应举行听证会。恪守正当之程序，不只是对程序价值的肯定，其背后更是对公民私有财产权的诊视和捍卫。

　　五、结语

　　房屋拆迁许可的延续，作为一项可以令新旧两项许可“无缝对接”的设计，其目的在于保障被许可项目生产生活的连续性的同时，兼及行政效率的进步。是故，我国立法应尽快完善关于行政许可延续的种种规定，以求发挥这一制度之功效，亦为行政机关、司法工作者提供更多法律依据，以实现公权力和经济发展、个人权益之间的优良互动。

　　参考文献：

　　[1]本案之案情可参见，浙江省杭州市中级人民法院“孔庆真等与杭州市住房保障和房产管理局等拆迁行政许可上诉案的二审判决书”，文书号：（2015）浙杭行终字第16号。

　　[2]王太高，《行政许可条件研究》，法律出版社，2014年8月第1版，第161页。

　　[3]《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆，2005年6月，第1563页。

　　[4]关保英：《行政许可法教程》，中国政法大学出版社，2004年版，第140页。

　　[5]胡建淼、汪成红，《论行政机关对行政许可申请的审查深度》，载《浙江大学学报》，2008年11月第6期。

　　[6]我国《行政许可法》第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”

　　文/杜少尉