构建新共识政治
- 来源:澳门月刊
- 关键字:构建 新共识 政治
- 发布时间:2010-09-10 14:32
在澳门政治发展的历程中，“共识政治”一直以来是确保社会和谐与政治稳定的一个重要特征。
所谓“共识政治”，最初由英国政治学者提出，指政党或政治利益团体在基本的政府政策路线上，並不存在重大分歧，亦无出现重大争论，由此产生政治稳定的现象。事实上，共识政治是澳门历史形成的一份宝贵社会资本和资产，也是促进过去近30年来澳门现代化和飞跃发展的催化剂，更促成了澳门回归祖国10年以来在经济发展上取得了丰硕成果。然而，回归后政治地位的转变以及经济的跳跃发展，推动社会急速转型和多元，使原来共识政治的运作模式正面临前所未有的挑战。近年社会运动的兴起，又经过两次行政长官选举和三次立法会选举的洗礼，市民的参政议政热情和公民意识与日俱增，共识政治的重构不可避免，也成为澳门特区在下一个10年落实贯彻“传承创新”施政理念的一项重要工作。本文以历史制度主义为基本视角，分析澳门共识政治的历史背景、在新形势下所面对的挑战，提出需要构建新的共识政治並勾勒其主要特征。
一、共识政治的历史背景
在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，中葡两国对澳门的定位各自有着清楚的认识。对於中国而言，新中国政府採取“充分打算、长期利用”的策略，使澳门成为冲破西方围堵对外交往的一扇窗口。对於葡萄牙而言，尽管在1974年“四·二五”革命之前，长期以来对外宣称其对澳门拥有无可置疑的“主权”，但由於军事实力和天然资源的不平衡，使其在澳门落实海外属地政策时仍须不时考虑中国政府的反应。1966年“一二·三”事件发生后，葡萄牙更彻底认知到：自身能继续得以在澳门立足，全赖中国的默许。如果希望继续维持现状，就必须与中国在澳门重大政治事务上达成默契、与华人社会在内部治理上形成共识。
在这段时期，澳门逐渐构建出一套有利中葡共识政治形成的制度化框架：澳葡政府在其架构中设置“华人代表”，並且在人选上以中国政府认可且能代表中国政府向澳葡当局传话者为首要考虑。双重身份的“华人代表”，成为中葡两国沟通澳门事务的非正式桥樑，促成了中葡两国在澳门诸多重大事务上形成共识。随着中葡两国1979年建交，特别是1987年签署关於澳门问题的《联合声明》，澳门事务的共识则主要通过正式的外交途径形成和维持。由此可见，中葡共识的形成，一直以来是经过制度化的途径达成的，並从非正式的模式演变至正式模式，有些时候，特别是在一些双方认为比较敏感的问题上，也会双管齐下。
面对佔澳门人口绝大多数的华人，澳葡政府同样亦须重视与当地社会的关係，在公共政策的推行上，争取与社会精英达成共识，以达致预期效果。制度化的法团主义体制，则是促进政府与社会形成共识的重要媒介。从澳门本身的社会条件分析，法团主义体制的建构，主要表现在华人社群的自我管理、自主发展以及社团内部推动社会发展及其与政府的交往和交涉。在此体制内，社团和政府的关係以合作为主线，通过协商途径解决分歧和纷争。由於澳葡政府的认受性出现严重缺失，因此需要通过向华人社团赋权加以弥补。权力的授受，虽然无法令政府获得认受，卻使政府的管治权得到社会的基本认可。社团作为民意代表和政策执行者的双重身份，在政府与社会之间架起一座桥樑，相当程度上起到了利益调节器和矛盾调解器的作用，从而有利共识政治的形成和社会稳定的保持。
澳门社会整合的进程也是以社团为基础和中心而展开的。这不但是法团主义体制在澳门产生的一个独特社会背景和现实，也意味着社会内部共识的凝聚同样是澳门共识政治的重要前提和构成主体之一。
长期以来，澳门华人都主要透过社团协助他们排忧解难，甚少直接面对政府，社会成员也在无形中赋权予社团调解社群内部的利益冲突，确保社会秩序。而在澳门华人社群中，劳资关係是最能导致内部产生冲突的一个环节。所幸的是，由於澳门最有影响力的商界和工会团体，同属传统爱国社团阵营，加上个人魅力型的社群领袖确有驾驭社群内部利益分配的能力，以及当时澳门劳资关系的矛盾，处於相对次要的地位，使这种关係一直处於相对和谐的局面。非正式的协调和沟通，成为化解冲突的惯用手段和潜性规则。劳资社团之间长期以来在爱国旗帜下展开的合作关係，被制度化为一个非正式的社会整合过程以及社会管理和控制网络，“拥护祖国、一致对外（澳葡政府）”的目标，也成为了当时淡化内部分歧、化解内部矛盾、构建澳门社会内部共识政治的先决条件。
二、共识政治
面临的新情况和新挑战
澳门特区成立以来，在政治实践上成功走出了一条自己的路：“一国两制”和《基本法》得以顺利落实，中央与特区的关係得到妥善的处理，社会各阶层的关係也在自治范围内得到最大程度的协调，大大促进了政治稳定与社会和谐。这一成功，离不开传统共识政治及其社会环境所发挥的积极作用。
澳门回归祖国对传统共识政治治理模式的影响是深远的。首先，主权和治权的重新合一，使原来澳门共识政治各构成主体中的“中葡共识”，被一个国家内部的、以“一国两制”方针和《基本法》所规定的中央与特区政府的共识所取代。回归10年来，中央与特区政府的共识和良好关係，是澳门共识政治实践得最成功的一环，也是澳门回归后取得瞩目成就的关键所在。中央权力机关在过去10年未需启动释法等程序，来处理中央与特区的关係，或者去介入澳门特区内部自治范围内解决不了的争议。而澳门特区也充分履行了《基本法》赋予的宪制职责，完成《维护国家安全法》的起草和颁佈。中央政府从始至终积极支持澳门特区的经济发展：开放内地居民个人遊、签订《更紧密经贸关係安排》（CEPA）、将澳门纳入“十一·五”规划和《珠江三角洲改革发展规划纲要（2008-2020年）》，更於横琴拨地让澳门大学兴建新校区。上述事例充分说明中央与特区政府沟通管道畅通，在落实“一国两制”、维护澳门长期繁荣稳定这个问题保持着绝对的一致，而共识政治在这个层次上得到了最大的发挥。
其次，当家作主公民意识的增强，使居民更主动了解和参与公共事务，而政府主动开设与居民直接沟通的管道，加上本地化的公务员体係令过去因言语不通而造成的隔阂消失，居民在日常生活上遇到问题已无需再经社团转介，直接可以跟政府交涉，社会与政府的关係更加直接。虽然行政主导的体制在承接回归前政府权威性和自主性严重不足的情况下得以快速确立，但立法机关经选举产生、特别是直选议席数量的增加，使政治参与的热情迅速升温、参与管道也大为拓宽，议员向选民问责和争取支持的意识不断强化，政府与立法会的关係更为紧张。这些都使政府的工作更直接受到居民的监督和批评。原来以代议政治和精英諮询政治为两大支柱的参与机制，在经济跳跃发展、社会急速转型、利益趋向多元以及居民对政府施政要求日益提高的新形势下，效力渐渐减退，共识政治受到挑战，需要因应居民日益增强的当家作主意识而作出调适。
在澳门社会的内部，劳资社团间过去“一致对外（澳葡政府）”的共同目标随着澳葡管治结束而消失，对社会利益分配的公平性、合理性更趋敏感，内部矛盾日益凸现。经济的跳跃发展，加上政府、市场和社会不同职能的界限比以前更加清晰，均导致对社会利益重新分配的诉求和计算更显具体和细微，从而挑战着劳资关係过往相对和谐的局面。
劳资双方就《劳动关係法》的内容争论经年，最后要经行政长官以个人魅力亲自居间调停，便是一个生动的例子。这不仅说明共识政治效力的减退，也一定程度显示制度调节的失灵。而公民和政治参与管道的拓宽，也衍生出一批以社会运动，甚至以非常态的情绪性表达作为参与方式而见称的新兴基层社团，民粹主义开始抬头。政府不但需要耗费更多的时间和精力去协调和处理与社会的关係，社会和社团的内部也更需注意协调和处理相互利益的分配。法团主义治理体制中限定认可功能团体数量，以及团体间在利益分配上的非竞争关係等特征，因而需要与日渐多元的社会生态以及社会利益重新分配的现实作出调适。
三、新共识政治的形成及其特征
在不断变化的新形势下，澳门传统的共识政治也需要不断与社会和经济发展的状况相适应。现任行政长官崔世安在参选时，曾提出“传承创新”的施政理念。无疑，构建新共识政治是落实贯彻“传承创新”施政理念的一项重要工作。
澳门的新共识政治，应更加深刻领会“一国两制”方针和《基本法》的精神，落实中央领导对特区的期望和要求，继续保持与中央政府的良好关係，並充分意识到在澳门日益与国际接轨的开放形势下，放眼世界，密切关注内地发展，加强粤港澳合作，实质推进珠澳同城化，调整澳门在区域发展中的定位；应重新审视政府、市场和社会的关係及其之间的有效分工，以有效疏导社会深层矛盾和集聚目前处於分散和多元状态的社会利益，力求保持经济跳跃发展和社会加速转型形势下的政治稳定和社会祥和。在社会各界诉求明朗化的今天，充分意识到制度化建设在共识政治中的重要作用，全面加强制度化建设。经过多年的实践，澳门的共识政治已基本勾勒出一个制度化的框架，但正式的规则未有完全被有效运用，而过去共识政治赖以成功运作的，反而是非正式的潜规则。在新共识政治下的制度化建设，亟需将非正式的潜规则加以升华，使治理行动者之间的互动更趋良性、更趋稳定。
在构建新共识政治的过程中，具体要进一步发展澳门的政治行政体制，力求政策过程的公开和透明。
发展澳门的政治行政体制，扩大立法机关的民主选举成份固然是一个选项，而构建符合澳门多元社会现实，以公开諮询为主要特征的协商民主制度，更可鼓励广大居民直接参与政策过程，使他们成为当中的持份者（stakeholders），有助促进政策过程的公开和透明、巩固治理行动者之间相互依赖的关係，有利於增加决策的民主性以及共同体概念的延续和重构，提高治理网络在社会的认受性。
在构建协商民主制度的同时，政府内部也应重视公共政策的调查研究工作，实现决策的科学化，並将决策选项快速反馈至治理网络当中，使共识政治的运作成为一个运行畅顺的系统。无论是后过渡期的澳葡政府，还是回归后的特区政府，均作出过不少的努力，尝试在政府体制内建立政策研究和规划体系，卻未能形成一个稳定和成熟的体系，导致过去一些政策方案在出台时备受社会质疑。行政长官崔世安提出构建政府“高层智库”，並计划将“智库”的研究成果直接向辅助行政长官决策的机构反馈，相信可促进政策研究和规划的系统化，並可促进决策科学化和政策过程透明化的有机结合。
（作者吳志良，澳门基金会行政委员会委员、北京外国语大学客座教授、博士生导师；陈震宇，澳门科技大学行政与管理学院博士研究生，研究方向为公共行政管理。）
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所谓“共识政治”，最初由英国政治学者提出，指政党或政治利益团体在基本的政府政策路线上，並不存在重大分歧，亦无出现重大争论，由此产生政治稳定的现象。事实上，共识政治是澳门历史形成的一份宝贵社会资本和资产，也是促进过去近30年来澳门现代化和飞跃发展的催化剂，更促成了澳门回归祖国10年以来在经济发展上取得了丰硕成果。然而，回归后政治地位的转变以及经济的跳跃发展，推动社会急速转型和多元，使原来共识政治的运作模式正面临前所未有的挑战。近年社会运动的兴起，又经过两次行政长官选举和三次立法会选举的洗礼，市民的参政议政热情和公民意识与日俱增，共识政治的重构不可避免，也成为澳门特区在下一个10年落实贯彻“传承创新”施政理念的一项重要工作。本文以历史制度主义为基本视角，分析澳门共识政治的历史背景、在新形势下所面对的挑战，提出需要构建新的共识政治並勾勒其主要特征。
一、共识政治的历史背景
在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，中葡两国对澳门的定位各自有着清楚的认识。对於中国而言，新中国政府採取“充分打算、长期利用”的策略，使澳门成为冲破西方围堵对外交往的一扇窗口。对於葡萄牙而言，尽管在1974年“四·二五”革命之前，长期以来对外宣称其对澳门拥有无可置疑的“主权”，但由於军事实力和天然资源的不平衡，使其在澳门落实海外属地政策时仍须不时考虑中国政府的反应。1966年“一二·三”事件发生后，葡萄牙更彻底认知到：自身能继续得以在澳门立足，全赖中国的默许。如果希望继续维持现状，就必须与中国在澳门重大政治事务上达成默契、与华人社会在内部治理上形成共识。
在这段时期，澳门逐渐构建出一套有利中葡共识政治形成的制度化框架：澳葡政府在其架构中设置“华人代表”，並且在人选上以中国政府认可且能代表中国政府向澳葡当局传话者为首要考虑。双重身份的“华人代表”，成为中葡两国沟通澳门事务的非正式桥樑，促成了中葡两国在澳门诸多重大事务上形成共识。随着中葡两国1979年建交，特别是1987年签署关於澳门问题的《联合声明》，澳门事务的共识则主要通过正式的外交途径形成和维持。由此可见，中葡共识的形成，一直以来是经过制度化的途径达成的，並从非正式的模式演变至正式模式，有些时候，特别是在一些双方认为比较敏感的问题上，也会双管齐下。
面对佔澳门人口绝大多数的华人，澳葡政府同样亦须重视与当地社会的关係，在公共政策的推行上，争取与社会精英达成共识，以达致预期效果。制度化的法团主义体制，则是促进政府与社会形成共识的重要媒介。从澳门本身的社会条件分析，法团主义体制的建构，主要表现在华人社群的自我管理、自主发展以及社团内部推动社会发展及其与政府的交往和交涉。在此体制内，社团和政府的关係以合作为主线，通过协商途径解决分歧和纷争。由於澳葡政府的认受性出现严重缺失，因此需要通过向华人社团赋权加以弥补。权力的授受，虽然无法令政府获得认受，卻使政府的管治权得到社会的基本认可。社团作为民意代表和政策执行者的双重身份，在政府与社会之间架起一座桥樑，相当程度上起到了利益调节器和矛盾调解器的作用，从而有利共识政治的形成和社会稳定的保持。
澳门社会整合的进程也是以社团为基础和中心而展开的。这不但是法团主义体制在澳门产生的一个独特社会背景和现实，也意味着社会内部共识的凝聚同样是澳门共识政治的重要前提和构成主体之一。
长期以来，澳门华人都主要透过社团协助他们排忧解难，甚少直接面对政府，社会成员也在无形中赋权予社团调解社群内部的利益冲突，确保社会秩序。而在澳门华人社群中，劳资关係是最能导致内部产生冲突的一个环节。所幸的是，由於澳门最有影响力的商界和工会团体，同属传统爱国社团阵营，加上个人魅力型的社群领袖确有驾驭社群内部利益分配的能力，以及当时澳门劳资关系的矛盾，处於相对次要的地位，使这种关係一直处於相对和谐的局面。非正式的协调和沟通，成为化解冲突的惯用手段和潜性规则。劳资社团之间长期以来在爱国旗帜下展开的合作关係，被制度化为一个非正式的社会整合过程以及社会管理和控制网络，“拥护祖国、一致对外（澳葡政府）”的目标，也成为了当时淡化内部分歧、化解内部矛盾、构建澳门社会内部共识政治的先决条件。
二、共识政治
面临的新情况和新挑战
澳门特区成立以来，在政治实践上成功走出了一条自己的路：“一国两制”和《基本法》得以顺利落实，中央与特区的关係得到妥善的处理，社会各阶层的关係也在自治范围内得到最大程度的协调，大大促进了政治稳定与社会和谐。这一成功，离不开传统共识政治及其社会环境所发挥的积极作用。
澳门回归祖国对传统共识政治治理模式的影响是深远的。首先，主权和治权的重新合一，使原来澳门共识政治各构成主体中的“中葡共识”，被一个国家内部的、以“一国两制”方针和《基本法》所规定的中央与特区政府的共识所取代。回归10年来，中央与特区政府的共识和良好关係，是澳门共识政治实践得最成功的一环，也是澳门回归后取得瞩目成就的关键所在。中央权力机关在过去10年未需启动释法等程序，来处理中央与特区的关係，或者去介入澳门特区内部自治范围内解决不了的争议。而澳门特区也充分履行了《基本法》赋予的宪制职责，完成《维护国家安全法》的起草和颁佈。中央政府从始至终积极支持澳门特区的经济发展：开放内地居民个人遊、签订《更紧密经贸关係安排》（CEPA）、将澳门纳入“十一·五”规划和《珠江三角洲改革发展规划纲要（2008-2020年）》，更於横琴拨地让澳门大学兴建新校区。上述事例充分说明中央与特区政府沟通管道畅通，在落实“一国两制”、维护澳门长期繁荣稳定这个问题保持着绝对的一致，而共识政治在这个层次上得到了最大的发挥。
其次，当家作主公民意识的增强，使居民更主动了解和参与公共事务，而政府主动开设与居民直接沟通的管道，加上本地化的公务员体係令过去因言语不通而造成的隔阂消失，居民在日常生活上遇到问题已无需再经社团转介，直接可以跟政府交涉，社会与政府的关係更加直接。虽然行政主导的体制在承接回归前政府权威性和自主性严重不足的情况下得以快速确立，但立法机关经选举产生、特别是直选议席数量的增加，使政治参与的热情迅速升温、参与管道也大为拓宽，议员向选民问责和争取支持的意识不断强化，政府与立法会的关係更为紧张。这些都使政府的工作更直接受到居民的监督和批评。原来以代议政治和精英諮询政治为两大支柱的参与机制，在经济跳跃发展、社会急速转型、利益趋向多元以及居民对政府施政要求日益提高的新形势下，效力渐渐减退，共识政治受到挑战，需要因应居民日益增强的当家作主意识而作出调适。
在澳门社会的内部，劳资社团间过去“一致对外（澳葡政府）”的共同目标随着澳葡管治结束而消失，对社会利益分配的公平性、合理性更趋敏感，内部矛盾日益凸现。经济的跳跃发展，加上政府、市场和社会不同职能的界限比以前更加清晰，均导致对社会利益重新分配的诉求和计算更显具体和细微，从而挑战着劳资关係过往相对和谐的局面。
劳资双方就《劳动关係法》的内容争论经年，最后要经行政长官以个人魅力亲自居间调停，便是一个生动的例子。这不仅说明共识政治效力的减退，也一定程度显示制度调节的失灵。而公民和政治参与管道的拓宽，也衍生出一批以社会运动，甚至以非常态的情绪性表达作为参与方式而见称的新兴基层社团，民粹主义开始抬头。政府不但需要耗费更多的时间和精力去协调和处理与社会的关係，社会和社团的内部也更需注意协调和处理相互利益的分配。法团主义治理体制中限定认可功能团体数量，以及团体间在利益分配上的非竞争关係等特征，因而需要与日渐多元的社会生态以及社会利益重新分配的现实作出调适。
三、新共识政治的形成及其特征
在不断变化的新形势下，澳门传统的共识政治也需要不断与社会和经济发展的状况相适应。现任行政长官崔世安在参选时，曾提出“传承创新”的施政理念。无疑，构建新共识政治是落实贯彻“传承创新”施政理念的一项重要工作。
澳门的新共识政治，应更加深刻领会“一国两制”方针和《基本法》的精神，落实中央领导对特区的期望和要求，继续保持与中央政府的良好关係，並充分意识到在澳门日益与国际接轨的开放形势下，放眼世界，密切关注内地发展，加强粤港澳合作，实质推进珠澳同城化，调整澳门在区域发展中的定位；应重新审视政府、市场和社会的关係及其之间的有效分工，以有效疏导社会深层矛盾和集聚目前处於分散和多元状态的社会利益，力求保持经济跳跃发展和社会加速转型形势下的政治稳定和社会祥和。在社会各界诉求明朗化的今天，充分意识到制度化建设在共识政治中的重要作用，全面加强制度化建设。经过多年的实践，澳门的共识政治已基本勾勒出一个制度化的框架，但正式的规则未有完全被有效运用，而过去共识政治赖以成功运作的，反而是非正式的潜规则。在新共识政治下的制度化建设，亟需将非正式的潜规则加以升华，使治理行动者之间的互动更趋良性、更趋稳定。
在构建新共识政治的过程中，具体要进一步发展澳门的政治行政体制，力求政策过程的公开和透明。
发展澳门的政治行政体制，扩大立法机关的民主选举成份固然是一个选项，而构建符合澳门多元社会现实，以公开諮询为主要特征的协商民主制度，更可鼓励广大居民直接参与政策过程，使他们成为当中的持份者（stakeholders），有助促进政策过程的公开和透明、巩固治理行动者之间相互依赖的关係，有利於增加决策的民主性以及共同体概念的延续和重构，提高治理网络在社会的认受性。
在构建协商民主制度的同时，政府内部也应重视公共政策的调查研究工作，实现决策的科学化，並将决策选项快速反馈至治理网络当中，使共识政治的运作成为一个运行畅顺的系统。无论是后过渡期的澳葡政府，还是回归后的特区政府，均作出过不少的努力，尝试在政府体制内建立政策研究和规划体系，卻未能形成一个稳定和成熟的体系，导致过去一些政策方案在出台时备受社会质疑。行政长官崔世安提出构建政府“高层智库”，並计划将“智库”的研究成果直接向辅助行政长官决策的机构反馈，相信可促进政策研究和规划的系统化，並可促进决策科学化和政策过程透明化的有机结合。
（作者吳志良，澳门基金会行政委员会委员、北京外国语大学客座教授、博士生导师；陈震宇，澳门科技大学行政与管理学院博士研究生，研究方向为公共行政管理。）
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