自由贸易试验区扩区面临的挑战及政策建议

　　【摘要】自由贸易试验区的设立，为国家试制度，为地方谋发展，取得了巨大的成效。但在设区或扩区时，存在选址上的问题，导致一些自贸区空间利用困难，片区和区块分布零散碎片，严重影响了自贸区可复制可推广效应和可持续发展。文章重点分析了自贸区空间布局问题，提出了相关建议，为国家和省市部门决策提供参考。

　　设立中国自由贸易试验区（以下简称自贸区）是新时代党中央、国务院作出的一项重大战略决策。自2013 年8 月正式设立中国（上海）自由贸易试验区以来，八年多的时间里，先后分五个批次，在全国各省市设立了21 个自贸区，计54 个片区。其中在上海市设立了临港新片区，在浙江增设了扩展区。自贸区的设立为我国扩大开放、深化改革，推进国际国内经济双循环，实现可持续发展作出了重大的贡献。按照国家的总体部署和各地的需求，预计一些尚未设区的省市亦将逐步设立自贸区，一些已设区的地方还将提出扩区的要求。根据我们对已设区运行情况的分析，借鉴国外自贸区的历史经验，认为在接下来的设区过程中，需要关注以下两个问题。

　　一、空间的可用性

　　为了控制区域范围，国家除了海南自由贸易港和上海临港新片区外，各地自贸区均控制在120 平方公里以内。对此，各地千方百计把用地范围圈划至极限，绝大部分自贸区面积达到118 平方公里以上，接近120 平方公里界限，几乎不浪费一点政策空间资源。当然，为实现自贸区的对外开放目标，打造特殊经济功能，各地在选址时都考虑了贸易口岸、港口码头、交通枢纽、产业基础等情况，一般都把现有的综合保税区纳入其中，占尽了地利条件。但是，一些地方可能出于早出形象、早出规模的目的，把自贸区设立在制造业和服务业相对成熟的地区，甚至最为发达的地区，以取得经济规模上的先发优势。同时，把国家级新区、国家级高新技术开发区、经济开发区、现代农业开发区、现代服务业集聚区，甚至一些商业和居住区等划入自贸区，以取得各类政策制度的叠加效应。但这样做导致一些自贸区可开发空间逼仄狭小，以至于应探索的开发制度缺乏试用场景，可进行的改革创新没有合适对象，需引进的项目没有可用土地。

　　例如，2019 年8 月获批的广西自贸区南宁片区，共计46.8 平方公里，区域不可谓不大，但区内极大部分已是建成区，或其土地已出让，仅存有3.64 平方公里的产业用地，其中能用于制造业的土地不到400 亩。浙江自贸区金义片区中义乌试验区的范围与城市建成区重叠比例过大，不足一年就感觉新增建设用地十分紧张，且可用土地分散破碎。重庆自贸区2017 年3 月批准设立，目标到 2035 年基本建成，但在2020 年就发现产业空间已近用完，迫切要求扩区。这种设区三四年就要扩区的情况，值得各方思考。

　　上海自贸区临港新片区是一个比较好的案例。其规划的范围几乎是一个全新的开发区，除了洋山特殊综合保税港和临港装备产业园区相对成熟外，其他地区均为未开发的农村地区和沿海滩涂，无需大拆大建，可利用空间充裕。设立两年多来，引进了近万亿产业项目，建设了大量的公共社会事业项目，固定资产投资和工业产值以50% 以上的速度增长。以特斯拉为代表的大型项目落地迅速，国内最具规模的无人驾驶汽车测试场为各类智能网联汽车提供了应用场景。

　　由此可见，在设立新的自贸区时，必须避免急功近利、急于求成的做法，充分考虑空间的可用性，为自贸区提供充足的发展空间。

　　二、区域连片性

　　为充分利用口岸、港区、交通、产业等开放资源，促进地区发展，除海南自由贸易港和上海自贸区临港新片区，其他设立的自贸区大多设立了三个片区，河北自贸区则设立了包括北京大兴机场在内的4 个片区。而各个片区似乎为了利用更多经济资源和调动更多地方的积极性，又分散布局了若干个区块，其中一些片区中的区块显得更多更分散。例如浙江扩展区宁波片区规划面积46 平方公里，分为三片：大榭片20.4 平方公里、梅山片7.8 平方公里、综保区17.8 平方公里，包含梅山综保区、北仑港保税区、宁波保税区，大榭岛、梅山岛等多个岛屿。浙江金义片区35.99 平方公里划分为金东区块、义乌区块，包含义乌商城、东阳国际物流园区、浙中公铁联运港、金义新区保税智造区等。其中义乌综合保税区仅1.34 平方公里，金义综合保税区仅1.62 平方公里，显得较为零碎。

　　安徽自贸区芜湖片区规划面积35 平方公里，但设置了六个功能区，涵盖了芜湖港口物流区、综合保税区、银湖国际社区、滨湖研创区、中心商务区、高端制造区。其中高端制造区又分为芜湖经济开发区和鸠江经济开发区。

　　从各地自贸区的布局看，以分散的为多，很多区块在地理上分隔距离较远，这将带来诸多的问题。

　　一是基础设施和社会事业配套困难。自贸区需要发达便捷的交通设施，涉及到整个基础设施，包括道路、供电、供水、排污、河道防汛等，但分散的片区或区块很难都能被照顾到，难以形成统一可行的高标准规划，也很难解决投资融资和运行管理问题。而学校、医院、商业、文化、体育等设施配套亦难以对标国际先进水平集中建设。

　　二是集中有效管理困难。一个省市分几个片区，经授权，由各片区所在地政府负责管理，似乎尚能执行。但各片区又分设多个区块，分属不同的市县区，有的属于国家或者省市单位，如机场、港口、保税区、国家级或省级开发区。有的处在某个区县、乡镇，由不同层级的地方政府负责管理，其事权、财权不一样，管理力量难以集中，自贸区各项政策制度难以落实，金融贸易制度创新、风险压力测试等活动难以实施。宁波自贸区选址时各县市区争相竞争，导致区块分散，至今没有形成一张正式地图，没有一个独立管理机构。安徽自贸区芜湖片区管委会直接管理了2.17 平方公里的综合保税区，但另外30 多平方公里的国家级经济开发区、港口物流区、研创区、商务区、国际社区仍由原机构管理，一定程度上影响管委会的统筹管理力度。据中山大学2020—2021 年自贸区制度创新指数排名，芜湖自贸区在全国54 个片区中，居第53 位。上海自贸区一开始就设在浦东新区一个区内，市区合力高效推进，形成了大量可复制、可推广的制度创新案例，成为各地自贸区的参照样板。上海自贸区临港新片区从浦东新区联片扩大到奉贤区，短期内又创造了诸多创新成果，在中山大学发布的 2020—2021 年制度创新指数排名中位居第4 位。

　　三、建议

　　希望有关部门在研究制定自贸区扩区方案时，系统评估已设立自贸区在规划选址中的经验做法，分析空间布局的合理性和经济性，避免已经发生或可能产生的问题。建议：（1）一个省市原则上只设一个自贸区。经验证明与过去设立的保税区、出口加工区等相比，自贸区120 平方公里已经足够进行各类试验了。如有特殊需要，可参考哥伦比亚等国做法，设立不同存续时间的特殊自由贸易园区，待过后转为普通园区。（2）支持各省市设立类似浙江、云南推行的自贸区联动创新区，或者类似陕西推行的协同创新区，或参考美国“主区—分区” 模式，加大自贸区创新成果的复制推广和产业辐射带动力度。（3）自贸区各片区相对集中，并不一定要分设三个或三个以上片区。各片区内布局要注意整片连接、紧凑集中，防止分散碎片。（4）用足用好自贸区内政策资源。如采用综合保税区主分区制度，在一个片区内设立多个保税监管区，以扩大保税贸易、保税加工研发等功能。加大原有产业的转型升级和原有社区的城市更新力度，实现区域全面高质量可持续发展的目标。

　　主要参考文献：

　　[1] 中国自由贸易试验区发展蓝皮书（2020-2021）[R]. 中山大学出版社,2021.

　　责编：梦超

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