农信社县级联社的多元目标和选择性执行

　　——河北调研报告

　　在农信社的管理和运作中，除了股东与管理层的委托代理关系外，还存在农信社与央行、银监会、地方政府以及省联社之间的委托代理关系。由于多个委托人的目标有所差异，甚至相互冲突，所以多重委托关系的并存使农信社在经营中存在多元目标，带给基层农信社的一个基本问题就是“协调”。本文基于河北省农村信用社某县联社的调研，分析农信社的多个委托人与多元目标的形成，以及多元目标之间的冲突和协调问题。截至2015年4月末，该县联社共有职工466人，总资产133.8亿元，吸收存款近120亿元，各项贷款余额45.6亿元，其中涉农贷款32.2亿元，较年初增长1.8亿元；小微企业贷款余额16.3亿元，较年初增长1.4亿元。该县联社于2015年8月召开了社员代表大会，通过了组建农村商业银行的议案，开始农信社向农商行的改制。

　　县级联社的多元目标

　　该县联社首先是具有追求商业利润的目标。除此之外，还有另外四个目标来自四个“委托人”：中国人民银行（以下简称“央行”）、中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）、河北省农村信用社联合社（以下简称“省联社”）以及该联社所在的县级市政府（以下简称“市政府”）。这五方面的经营要求，使得县级联社经营，处在多元目标中。

　　央行与银监会的监管

　　央行和银监会是农信社的主要监管机构。银监会主要监管“风险”，以微观上的经营风险监管为导向；而央行监管“钱”，以宏观上的系统性金融风险监管为导向。

　　银监会设置了信用风险、流动性、效益性以及资本充足情况等分类监管指标，每年都会对金融机构进行监管评级，并根据监管评级和风险等级，决定对农信社的业务审批（如是否允许增开网点、设立接口）、进入退出（如是否批准加入同行拆借市场）和高级人事的控制。值得注意的是，日前通过的《商业银行法修正案（草案）》中删除了存贷比不得超过75%的规定，并由法定监管指标转为流动性监测指标。此外，银监会要求该县联社等涉农金融机构执行“两个不少于”的政策，即“涉农贷款投放的增速要确保不低于全部贷款增速，投放的增量要确保不低于上年”，完成目标能得到相应的财政奖励。

　　央行对存、贷款利率进行管理，并通过存款准备率（定向降准）、再贴现（支农再贷款）、公开市场操作（银行间市场利率）以及2011年新设的合意贷款（合意贷款是指央行对银行业金融机构在一个时期内的贷款总额进行投放节奏与投放规模的调控）影响农村金融机构的经营。央行以合意贷款的方式对县级联社的贷款实施规模管控，即该县联社贷出的数额不得多于人行给定的配额，否则将对该县联社进行行政约谈或施以减少未来贷款规模等惩罚。

　　省联社的管理及与银监会的对比

　　一般而言，省联社由省内各个县级联社共同出资组建。河北省联社管理该县社的经营状况，如客户管理、效益管理、风险内控，并且控制该县联社的招聘指标。在绩效考核上，河北省联社建立了全省统一的绩效考核系统，通过综合的指标体系评价各家县级联社的总体经营情况，这样的排名机制具有很好的激励性，但在具体的指标设计上不尽合理。

　　首先，很多指标都要计算人均。使用人均指标的初衷是评价该县联社的经营效率，但是经营不好的县联社可能就会少招聘、减少员工人数，经营好的县联社为扩大业务可能多招聘、增加员工人数。这样一来经营好的县联社的人均指标可能反而不如经营差的县联社。如果用整个联社的数据评价效益，或者用单位资产供养的员工数来评价社会效益，或许更显公允，因为这反应了该联社解决了多少就业。

　　其次，在业务上，省联社管理权限较宽，但权力和责任不对等，而且具有自身利益诉求。第一，规模以上贷款需经省联社批准，这是必须的一道程序，否则县联社就不能放款。省联社拥有这项权力，却不承担相应的责任，因此并不把这项批准程序称为“审批”，而是称为“咨询”，在回复批文中明确指出“放与不放，由联社自己决定，由联社自担风险，自主承担民事责任”。第二，若该县联社以自己的名义申请进入银行间交易商协会，在程序上会慢一些，但是同业拆借利率可以由自己决定、收益可以由自己享有；如果经由省联社进入银行间交易商协会，可能在程序上快一些，但是获得同业拆借的利率更低，因为其中省联社要分享一部分。第三，省联社的办事效率低，就该县农信社改制成农商行签章的事，在省联社就用了一个月，前前后后耽误了三个月时间。

　　省联社与银监会的监管同作为行业管理，一方面很多监管指标比较相似，比如都设置了风险性指标，且在风险指标的细分指标上也大同小异，只不过省联社更偏重于实务经营中的风险。另一方面二者又有不同，银监会将主要精力放在风险监管；省联社在其指标设计更关注效益。银监会只设置了一类效益性指标；而省联社设置的效益性指标、发展性指标和客户与市场等在广义上都可以归为效益性指标。银监会属于政府部门，与农信社之间的利益关系较小，而且银监会对农信社的监管不收取监管费，从政府作为全体人民的委托人这一角度来看，将风险作为第一监管要务理所应当；省联社作为全省农信社的协调管理部门，更多地为农信社的经营和发展考虑。因此二者在指标设置上的差异一方面是职能不同所致，另一方面也是在监管上分工合作、各有侧重。

　　地方政府的角色

　　市政府和县联社之间没有直接的管理关系，但是与市政府保持良好关系可以获得相当程度的“人情收益”，这些“人情收益”体现在县联社股份制改制时的全力支持、获得相应荣誉以及行政事务上的便捷。

　　农信社作为县域的独立法人机构，往往也是县域最大的金融机构，与地方政府有着密切联系。2003年改制以前农信社是地方政府的“钱袋子”、地方经济的“台柱子”，改制后地方政府又以城投公司为依托，利用信托、城投债等多种形式要求农信社提供贷款支持。在2008年国家推出4万亿经济刺激计划时，地方融资平台的大部分资金都流向了地方上的基础设施建设（高铁、机场、高速公路等）。市级农信社系统也向当地融资平台投放了七八十亿元的贷款，其中县农信社向其县域融资平台公司投放了8亿元贷款（据了解，该地高铁站就有农信社资金支持），至今还未收回。

　　但这种情况今后不会再出现了。2014年国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）对地方债和地方融资平台公司作了明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”、“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。《意见》表明，今后地方政府举债只能自己发债，不能再通过融资平台公司，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。”

　　这样一来，地方政府对农信社的要求基本只有支持当地企业、促进当地经济发展。根据县农信社的描述，为了激励农信社支持当地企业发展，政府对其支持地方经济发展的激励力度比较大，比如提供资金支持、财政补贴等，而且还有公车奖励。今后改制成农商行后跨县域经营，也少不了地方政府往外“推销”。

　　多元目标的冲突和选择性执行

　　农信社的盈利目标受到以上四个“委托人”目标的影响，并且“委托人”目标之间也存在相互影响，这些矛盾导致农信社对部分政策一定程度上的选择性执行。

　　合意贷款规定的选择性执行

　　农信社的盈利目标也受到人行合意贷款进行贷款规模控制的负面影响。从经济转型升级的角度来看，合意贷款有其合理之处，控制贷款规模、防止经济过热来为产业结构调整留下空间。然而，这一目标却对农信社县联社的经营收入和利润产生较大影响，与其盈利的目标相冲突，对该县农信社这样即将改制成农商行、有扩大业务需求的农信社来说更是如此。县农信社存款规模近120亿，贷款规模40多亿，存贷比仅30%左右，但就是因为央行合意贷款规定贷款规模每月不能“超支”，导致这部分资金只能闲置或者寻找利率较低的银行间市场，无法满足实体经济的信贷需求，而且农信社为此要负担较大的负债成本压力，降低了农信社的盈利能力。

　　县联社在对这一冲突的处理中，采取了在市政府帮助下选择性执行合意贷款规定的方法，具体而言就是采用“先斩后奏”的策略争取政策照顾。以该县农信社为例，在2014年其前三季度贷款超过了央行合意贷款设定的上限值，为此央行石家庄中心支行就贷款规模、是否存在违规贷款等在该县农信社开展了为期一个月的调查。县联社认为他们放贷都是符合实体经济需求的，既然没问题就应该增加贷款额度，但最后一个季度贷款额度仍然是0。

　　由此可见，银监会在对存贷比指标放松，央行则自2011年以来使用合意贷款给农信社等金融机构更多约束，二者施加给农信社等基层金融机构的目标并不一致甚至有一定冲突，也让农信社面对冲突的“双重任务”。只不过在这“双重任务”中，合意贷款是配额管理，是一个硬性的指标，而存贷比则属于可以弹性执行的软约束，尤其是在《商业银行法（修正案）》即将实施之后。根据该县联社描述，央行和银监会刚分开的时候，农信社和央行关系更好；但近几年，农信社和银监会的关系反而更近，和央行的关系更紧张，很大程度上就是因为贷款规模管控这一政策并非十分合理。

　　“两个不低于”政策的选择性执行

　　自提出涉农和小微贷款“两个不低于”的目标以来，各级农村金融机构都有意将信贷资金向“三农”和小微企业倾斜。根据《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于建立〈涉农贷款专项统计制度〉的通知》（银发[2007]246号），“中国人民银行总行及分支机构采集和汇总涉农贷款数据后，与银监会及其分支机构进行数据信息共享”。但是《涉农贷款统计制度》对一些涉农口径贷款分类的模糊性，使得农信社容易寻找政策空间，为完成“两个不低于”的目标而可能向央行虚报或错报数据。

　　“两个不低于”与农信社盈利目标之间有一定的冲突性。以该县农信社为例，前三年都完成了这一任务，但2015年预计很难完成，银监部门对此没有硬性规定对完不成的县联社进行处罚，但是会限制一些业务的办理，比如农信社改制成农商行的日程要因此拖后一年。所以一定程度上看，“两个不低于”是一种带有政治任务的要求，虽不像风险监管指标那样必须满足规定、不折不扣执行，但2015年对县农信社而言，却属于明确要求但执行困难的任务，虽然有一定弹性，但是弹性执行的空间比较小，否则自身利益受损。而且，上级交代的任务没完成，县农信社也会在与其他完成任务的农信社的对比中，感觉到上级领导对待的特殊性，这也是一种“无形的压力”。

　　为满足银监部门“两个不低于”的要求，2015年第一季度，县农信社对有关涉农、支农、小企业和微型企业贷款的部分项目进行了选择性调整。不过在2015年5月份央行石家庄中心支行对该县农信社的检查中，以上四项贷款的部分项目因不符合《涉农贷款专项统计制度》的规定，被要求重新划分归类。县农信社通过对部分涉农指标的选择性划分，完成了上级规定的任务，看似操之过急，亦是可以理解，至少未来几年满足要求，就变得很容易了。

　　结论和政策建议

　　从这次调研可见，县级联社存在盈利、与地方政府形成良好关系以及服从央行、银监会和省联社的管理的多元目标。并且，央行的管理与银监会的管理、央行的管理与县级联社的盈利以及银监会的管理与县级联社的盈利都存在一定的冲突，为解决这些冲突，县级联社选择性执行了银监会“两个不低于”的政策和央行合意贷款的规定。

　　在解决合意贷款的选择性执行问题上，如何协调银监会与央行“一松一紧”之间的冲突？简单来说，实行分类监管：对存贷比较高的商业银行实行较严格的合意贷款控制，而对存贷比较低的商业银行则允许短期内突破合意贷款的限制。

　　在解决“两个不低于”的政策的选择性执行上，银监会首先不应“一刀切”地针对所有金融机构，毕竟对于涉农贷款已经很高的农信社，面对产值比重本身就低的农业，很难在一个高基础上继续保持高增速、高增量。在对农信社支农、涉农贷款的统计制度上应该统一部门或者紧密合作，并进一步细化对于涉农贷款口径下几类贷款的规定，减少基层机构的可乘空间。

　　与地方政府相比，省联社对农信社的制约却比较大，二者之间的问题主要在于权责不对等。省联社掌握了农信社管理较大的“权”，却没有承担着这些权利相对应的“责”，这样的权责不对等，一定程度上降低了农信社的经营效率，导致当下对省联社去行政化的呼声很高。为协调县级联社与省联社的关系，一要减少省联社的权力范围，将其建设成服务性平台而非行政性机构，增加农信社的自主权；二要增加省联社应该担负的责任，使省联社为行使的权力负起相应的责任，减轻农信社的负担。总而言之，权责对等是一个基本的原则，而且现在面临农信社向股份制农商行改制，明确省联社的权力范围，才能避免未来在对农商行的管理上和董事会相互掣肘。

　　在县级农信社与地方政府的关系上，地方政府的管束和制约会越来越少。农信社在信贷方面，力图为支持当地经济发展，多争取贷款额度；同时，县政府则给予农信社一定程度的财政补贴、税收优惠、荣誉奖励，这一点在县政府对农信社股份制改制的大力支持上得到了充分体现。在处理农信社与当地政府的关系上，这样的良性互动、互利共赢的关系，以及已经取得的改革经验，是值得借鉴和推广的。

　　本文获得国家自然科学基金（71573265）支持。

　　刘开宇 李晓雨 周立

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）