我国基层产业扶贫项目绩效评价审计现状与对策*

　　【摘要】实现对我国基层产业扶贫项目绩效评价审计，对于进一步深化扶贫工作、推进农村产业发展、实现人民共同富裕具有重要意义。当前我国基层产业扶贫项目的绩效评价审计已经取得了一定成果，但依然存在审计形式化严重、工作方案不完善、审计水平和业务能力不足等现实问题，为此文章从制定完善的绩效评价审计工作方案、保证扶贫项目申报完整性和规范性、解决绩效评价审计中的重难点问题、保证资金的合理分配和高效使用等方面提出了有效策略。

　　产业发展是我国欠发达地区致富脱贫的重要举措，更是增加老百姓实际收入的基本战略，因此，为了帮助我国欠发达地区的老百姓实现就业和致富、完善造血功能，越来越多的基层产业扶贫项目开始在各地区实施并建设完成，但在实施过程中却出现了财政资金使用绩效不高和项目建设进度缓慢的问题。为进一步提升项目成效，社会审计部门和人员应深入理解国家对扶贫攻坚工作的战略部署，大胆创新基层产业扶贫项目绩效评价审计工作的模式和方法。

　　一、我国基层产业扶贫项目的绩效评价审计现状

　　从目前实际情况来看，我国针对基层产业扶贫项目的绩效评价审计工作仍处于起步的阶段，对审计工作的技术手段和方式方法还在摸索和研究，这就导致在实际工作中会暴露出诸多问题，如绩效评价审计工作方法较为落后、审计工作的覆盖范围不够广泛、专业审计人员的数量太少、审计力量薄弱以及审计人员的知识结构单一等。因此，目前项目的绩效评价审计成果还无法与新形势下国家对财政专项扶贫项目的审计工作要求相适应[2]。

　　现阶段，我国基层产业扶贫项目绩效评价审计工作主要采取事后绩效评价，而绩效评价的指标参数主要有项目所属地区的GDP 增长情况、贫困发生率的下降情况、贫困人口较上一年的减少数量和产业扶贫项目建设完成后基础性设备设施的增长情况等，事后绩效评价审计模式的最大优点是能够及时获得审计证据，具有清晰的审计评价工作标准，审计单位能够顺利地开展各类审计活动并获得较为理想的审计效果。但事后审计的模式也有着自身缺陷，绩效评价审计工作的职能主要停留在监督和管理层面，对整个项目的实施过程缺乏实时跟踪和及时反馈，审计关口靠后，如果基层产业扶贫项目建设过程中暴露的弊端和问题无法及时发现，只能在事后审计时发现问题并进行整改，难以取得有效的整改效果，影响扶贫项目资金的使用效益。

　　因为绩效评价审计工作的覆盖面较为狭窄，无法与国家大力推进绩效评价审计工作的全新要求相适应，各地区的审计单位只能筛选规模更大且国家重点关注的基层产业扶贫项目开展绩效评价审计活动，对规模较小的乡镇产业扶持项目往往关注较少，也不会进行绩效评价审计。开展绩效评价审计的项目规模较大，资金流向较为复杂，与贫困地区老百姓的自身收益密切相关，项目管理部门更应重点做好对这些项目的绩效评价审计，引入专业化的社会审计机构参与其中，保证项目实施运行的规范性，提升扶贫项目资金的使用效益。扶贫项目绩效评价审计的核心问题是审计资源与实际的审计需求存在着显著矛盾，对于基层产业扶贫项目的绩效评价审计工作无法实现全覆盖，无法严格地监管基层扶贫项目的实施情况，在实际工作中经常会遇到虚报冒领和私分挪用扶贫资金的情况，严重影响了扶贫资金的使用效益，当地的贫困群众对项目的建设和运行产生了抵触和排斥情绪。另外，现阶段对基层产业扶贫项目进行绩效评价审计时主要关注的还是经济效益方面的内容，对项目带来的环境效益和社会效益没有太多关注，国家赋予审计机构的使命和任务显然不只于此，无法满足新时代环境保护工作的全新要求。在基层产业扶贫项目的推进建设过程中应严格遵循相关政策法规的内容，在各项方针规范的指引下确定扶贫资金的使用和分配方法以及具体的扶贫对象，明确扶贫工作的方向，只有这样才能保证扶贫工作目标的顺利实现。所以，对基层产业扶贫项目开展绩效评价审计工作时，还应将其审计工作的范围发展到环境绩效和社会绩效领域。

　　二、现阶段我国基层产业扶贫项目绩效评价审计工作中的问题

　　（一）扶贫项目绩效评价审计形式化严重

　　在开展基层产业扶贫项目绩效评价审计活动时，通常都是由社会招聘的审计部门来负责这一工作，而负责项目管理工作的县级部门往往都会要求绩效评价审计工作在短时间内完成，但绩效评价审计工作量较大，审计任务较为复杂和繁琐，要想在短时间内全部完成并不现实。以新型经营主体带动项目和3+X 产业发展奖励补助项目为例，项目推进实施过程中涉及到的县镇级主管部门较多，大概有几十个，进行绩效评价审计时通常要求社会部门在一个月内完成全部审计工作。审计人员从工作成本和自身效益的角度出发，只会开展一些简单的审计活动，如到项目所在县镇级主管部门复印项目管理资料和资金拨付审核文件及使用资料等，没有制定绩效审计取证单，也没有在资料上让项目主管单位盖章，只是走走形式就完成了现场的绩效评价审计工作，在简单的工作中即使发现了深层次问题也通常采取视而不见的态度。还有一部分绩效评价主管部门，利用自身的职能优势强行让审计单位将审计结果定为优秀，不利于审计功能的发挥[3]。

　　（二）项目绩效评价审计工作方案不完善

　　在对基层产业扶贫项目开展绩效评价审计工作时，很多县级主管部门都不会在审计工作中投入太多人力，主要是引入社会上的审计机构负责绩效评价审计工作并制定相应的审计工作方案，主管部门的内部人员不会过多参与[4]。且每一年都有着不同形式的基层产业扶贫项目，社会上的审计部门根本不会花费太多时间和精力去制定绩效评价审计工作方案，方案审核通过后更不会进行试运行，为了追求自身利益的最大化就会选择往年已经使用过的工作方案。而与绩效评价工作相关的各个主管部门之间并没有建立顺畅的协调和沟通渠道，没有形成合理严格的审核绩效评价方案，导致所实行的绩效评价方案与项目实际情况不匹配的问题出现。实际负责项目绩效评价的工作人员又不具备良好的专业素质，往往照本宣科，整个绩效评价过程太过于形式主义，绩效评价结果不够客观和真实。

　　（三）社会机构审计水平和业务能力不足

　　在选择基层产业扶贫项目的绩效评价审计单位时，通常会采取招投标的方式进行，而这其中就容易出现诸多问题，一些社会中介由于跟项目主管部门建立了一定的合作关系，他们即使不具备绩效评价审计的能力和资质也能够中标，项目的投标过程存在乱象，有完善资质和较强竞争力的社会审计机构却不能中标[5]。还有一些社会中介根本不具备开展绩效评价审计工作的条件，却依然能够中标，其绩效评价审计的工作质量显然无法取得理想的结果。另外，我国各地区现阶段对绩效评价审计工作的收费情况还未形成统一标准，有些地区的项目管理部门给予的报酬较低，对社会上的审计机构并无太大的吸引力，即使参与也是应付了事，严重影响了绩效评价审计工作效果。

　　三、我国基层产业扶贫项目绩效评价审计质效的提升对策

　　（一）制定完善的绩效评价审计工作方案

　　我国基层产业扶贫项目开展绩效评价审计活动时，其主体责任部门应是本地区的财政部门或是项目的主管部门，在制定绩效评价审计工作方案时应充分考虑到本地区的经济发展特点和实际情况，保证工作方案的完整性和规范性。负责绩效评价审计工作的人员应具备较强的业务能力和综合素养，不断完善自身在审计专业方面的知识储备，深刻理解做好绩效评价审计工作的重要意义，对于国家相关部门所制定的与之相关的方针政策也要弄清其内在含义，全面把握基层产业扶贫项目绩效评价审计工作的重点和难点问题，制定更加切实可行的绩效评价审计工作方案。组建审计队伍时，可聘请行业中既懂方针政策又熟练掌握财务收支审计和工程项目管理等方面知识的技术专家，为其制定激励政策以促使这些专家学者积极参与到绩效评价审计工作中，组建高水平绩效评价审计考核工作小组，对绩效评价的过程和结果反复进行对比分析，保证绩效评价审计方案中各项内容的严格落实，并主动承担绩效评价审计质量考核任务，保证绩效评价审计工作的高效性和针对性。

　　（二）保证扶贫项目申报完整性和规范性

　　首先，在申报基层产业扶贫项目之前一定要进行可行性论证分析，确定项目可行并对项目进行摸底排查后才可以向上申报。按照程序规范上报的项目在审批通过后应耐心等待财政部门专项资金的下达，待资金到位后应做好对其使用情况的管理与监督工作，保证财政部门的专项扶贫资金能够发挥出应有效益。

　　其次，应大力推行基层产业扶贫项目库的管理制度，在项目初审通过后应再次进行复核，复核通过后方可将其纳入到项目库中。对于入库的各类基层产业扶贫项目应严格把控其质量，在综合考虑扶贫项目工作开展情况和脱贫工作具体目标要求的基础上，严格遵循相应的项目库建设原则，构建项目的动态调整与完善机制，定期对项目库中的内容进行筛查，将滞后、重复和错误的项目内容及时清除，保证基层产业扶贫项目入库和实施过程的规范性和准确性[6]。

　　最后，不同部门之间针对项目的实施过程应进行有效的协调和沟通，及时解决项目建设过程中出现的各类问题，为后续的绩效评价审计工作奠定基础。项目组织部门要与农户之间建立顺畅的沟通渠道，及时了解他们的思想动态，各个部门之间针对项目的实施情况和建设质量也要加强协调互动，准确掌握项目的实际情况。如果项目的具体实施与前期规划存在着较大矛盾，项目管理者应立即制定有针对性的整改措施。举例来说，有些资金主要是用于奖励和补助的，但农户却不愿将其有效落实，此时可以采用农户自愿委托其他单位建设的方式，并根据农户签订委托协议中的相关要求支付扶贫资金。

　　（三）解决绩效评价审计中的重难点问题

　　首先，审计人员应全程跟踪互助资金各项内容的具体落实情况，确保省市以及各地方出台的与互助资金政策的相关内容有效落实。项目建设过程中应严格落实产业扶持与互助资金政策中的具体内容，审计中如果发现项目资料不完整或是项目管理不严格等问题应立即进行整改，在整改的过程中逐步提升项目的管理水平，按照项目的实施流程编制目录，准确、完整地录入项目相关资料，在之后的工作中如果需要相关资料应能够快速查找到。

　　其次，科学分配财政部门下发的产业扶持资金和互助资金，保证资金使用效益的最大化。审计工作中应密切关注项目实施过程中是否存在着贪赃枉法、私分资金、截留挪用和胡花乱花等违法违纪问题，保证资金的安全性，提升资金的使用效率。做好会计基础建设工作，提升财务人员的会计核算水平，保证产业扶持资金和互助资金财务核算工作的真实性和合理性。严格遵照具体的工作流程办理互助资金业务，保证互助资金借款手续的齐全性，并按照相应的工作程序办理完成互助资金借款业务，发现问题应责令相关单位立即补全手续，尽可能杜绝各类资金安全隐患的出现。在审计这一借款业务的使用绩效时，应重点关注贫困户借款率和互助资金借款率等关键参数的完成情况。

　　（四）保证资金的合理分配和高效使用

　　首先，严格检查资金的分配和使用情况。开展审计工作时应重点检查资金审核文件通过时间与实际的拨付时间，确保项目实施过程中每一个环节的资金停留时间都符合国家的规定，发现资金停留时间过长的问题时应立即查找其原因，并将审计结果及时反馈给相关责任单位，如果部门因工作执行不到位导致的资金浪费问题应将其真实地反映出来。对项目配套资金的落实情况应全程跟踪审计，确保各个企业和村组承诺的资金都得到了有效落实，及时发现因资金落实不到位而产生的项目效益降低和项目无法正常建设的问题[7]；严格管理资金的使用情况，重点核查财务管理工作中的违规问题，如项目资金的实际拨付情况以及记账凭证附件的完整性，发现有资金结余现象时应详细调查其原因，及时发现由于项目建设进度缓慢而产生的资金无法如期支付的问题。通常情况下，项目的实际到位资金与预算资金都存在着一定差异，审计人员应掌握这一差异情况，重点检查企业级和村级项目的财务管理工作，将不开具发票、大额交易用现金支付、欠账打白条以及管理工作杂乱无序等违规问题及时揭露出来。

　　其次，应核查项目的分红制度是否得到了严格落实。在我国基层产业扶贫项目的推进过程中通常都会制定相应的分红制度，即如果项目推进顺利并获得了良好的产业效益，就应将资金分红给予到更多贫困户手中。审计时应核查分红制度是否得到了有效落实，深入到项目建设区域并以随机走访的方式向贫困户了解情况，在调查过程中如果发现套取扶贫产业资金和假报冒领分红等违规问题应及时揭露。审计人员应细心核查，可进行明察暗访，或以抽查的形式与花名册中的人员名单进行座谈，保证花名册的真实有效，检查分红现金的使用和兑付情况，应最大限度地保证百姓能够获得实际利益，发现贪污私分、侵占冒领和侵犯老百姓权益等问题应予以揭露。

　　再次，应重点审查务工人员的工资是否得到及时发放。对务工人员的身份信息、所签订的务工合同、务工人员工资发放的相关资料都应严格进行审查，发现拖欠或是侵占务工人员工资的问题应及时揭露。还要核查基层产业扶贫项目劳务费的发放情况，检查发放花名册中的领款人签字及相应的预留信息，保证花名册中名单的真实性，如发现冒充他人领取、利用虚假人员信息领取或是套取扶贫专项资金的情况，应予以揭露并在绩效评价审计报告中体现出来。审计部门应采取合理手段深入了解项目实施过程中的效益性和真实性，可上门走访、电话咨询或是随时抽样，积极聆听贫困户的建议和意见[8]。

　　最后，密切关注财务管理工作中的薄弱环节，采取有针对性的审计方法。核查项目建设单位是否设置了账务管理体系，确保会计核算工作的流程和内容符合国家法律法规中的各项要求。重点互助资金项目和产业扶持项目中是否设置了科学合理的账务体系，以全面掌握资金的收支变化情况，严格审核专项资金的应付款明细，掌握其资金动向，应根据项目投资方式的差别选择相应的科目核算方法，是否依据不同的资金用途设置了明细科目核算，揭露资金混乱使用和明细科目模糊的问题，保证资金使用的真实性和规范性。

　　四、结语

　　目前我国已经打赢扶贫攻坚战，但扶贫工作是长期的，需要不断深化，脱贫的收官不意味着扶贫的结束。要想进一步带动贫困地区老百姓脱贫致富，其核心举措是发展当地的特色产业，积极推进基层产业扶贫项目的高质量建设完成。精准扶贫是一项长期性工作，为保证财政专项资金的使用绩效，保证精准扶贫战略的顺利完成，就应做好基层产业扶贫项目的绩效评价审计工作，充分发挥出财政资金的导向作用。

　　主要参考文献：

　　[1] 王建红. 乡村振兴战略视角下的精准扶贫审计优化策略 [J]. 山西农经,2021(13):186-188.

　　[2] 李晓冬, 马元驹. 精准扶贫政策落实跟踪审计研究进展—— 兼论后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计的研究进路[J]. 哈尔滨工业大学学报( 社会科学版),2021,23(02):143-153.

　　[3] 卢传锋. 充分发挥民间审计功能， 助推精准扶贫全面竣工[J]. 湖北经济学院学报( 人文社会科学版),2021,18(01):60-63.

　　[4] 高媛媛. 精准扶贫审计案例研究[J]. 环渤海经济瞭望,2020(12):137-138.

　　[5] 李锋刚, 庞科芹, 何洁. 开展产业扶贫项目绩效评价审计的思考[J]. 中国注册会计师,2020(10):82.

　　[6] 陈文红, 王平, 赵欣. 基层产业扶贫项目绩效评价审计存在问题及对策[J]. 现代审计与经济,2020(04):36-38.

　　[7] 李希富, 赵健成. 基于风险控制矩阵的基层精准扶贫审计研究——以河北省秦皇岛市教育精准扶贫为例[J]. 中国内部审计,2018(06):74-77.

　　[8] 刘锡平. 基层审计机关如何在精准扶贫中履职尽责[J]. 审计月刊,2017(10):20-21.

　　责编：杨雪