草原保护：从法律到现实

　　北京，人们聚集在东来顺推杯换盏，很少有人知道，这里号称最正宗的京式涮羊肉只来自600公里外的锡林郭勒草原。

　　6月，内蒙古锡林浩特市检察院反渎职侵权局局长马勇波把所有的家事都委托给妻子，天天盯着一望无际的绿色土地，“那里有可能是草原，也有可能是非法种植的高产经济作物，再过几天就见分晓了。”一年前马勇波发现，辖区内锡林郭勒草原的非法种植情况严重，在给相关部门提了检察建议后，他一方面寄希望于情况有所改善，另一方面又下定决心“如果今年还有严重的非法种植，就要立两个案子，追究相关监管部门领导的渎职责任”。

　　锡林郭勒草原再往西去，青海的高原草场上，7月初，中国社会科学院教授王晓毅正在当地做一项草原保护的社会学研究。“这些年国家在草原环境保护上面动辄投入数以百亿计的资金，但得到的结果按照农业部的说法仍然是‘点上好转、面上退化、局部改善 、总体恶化’，这是为什么？”

　　牧区70%草原正在不断退化之中

　　中国人对于草原的印象，大都是停留在小学课本里的“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”。锡林浩特的市区与任何一座内地城市并无多大差别。只有驱车出市区， 才能看见一望无际的草原、成群的牛羊和蓝色天空，那是在北京许久没有见过的纯粹、干净。

　　煞风景的是偶尔可见的一些裸露的地表、沙坑、矿井机器，以及铁路沿线散落的煤渣。当地国土资源部门负责人告诉记者，这些环境破坏有几年到几十年的历史。草原因为土层很薄，破坏很快，也许一天就不见了，但恢复很慢，一个沙坑就动辄需要几年、投入数十万、上百万元的资金。

　　有学者研究指出，在过去的近三十年里，占中国国土面积40%的草原正在不断退化之中。全国荒漠化土地面积2.6亿公顷，其中80%发生在牧区，占牧区草原面积的70%。

　　但是，也许因为草原离我们太远，也许是“农耕文明”和“游牧文明”之间的差异，甚至是整个社会环保意识还很低，草原生态系统保护一直是个“不温不火”的话题。

　　1985年，我国首部《草原法》颁布。然而，当时全国人大农业与农村委员会执法委员会执法检查组对内蒙古自治区《草原法》执法情况的检查报告称“锡林郭勒盟200多名草原监理人员，在执法中被打伤的就有300多人次，有的甚至致残。”20世纪八九十年代，草原生态环境保护的执法环境之恶劣，可见一斑。

　　直到“恶果”降临。2000年前后，肆虐整个北方的沙尘暴第一次让中国人见识了不重视草原生态保护的恶果，保护草原生态环境、遏制荒漠化回归到政府部门和主流学者的视野。

　　为此，国家先后发布了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（2002年9月16日）、《全国生态环境建设规划》（1998年11月7日）、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（2000年9月10日）、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄有关问题的通知》（2000年6月14日）和《草原防火条例》（1993年10月5日）、《野生植物保护条例》（1996年9月30日）等一系列关于草原保护的政策与行政法规。

　　这些内容最终被收入2002年通过修订的《草原法》，这是我国目前为止保护草原生态最基本、最完整的一部法律。

　　昂贵的“项目式保护”没有遏制草原退化

　　在王晓毅看来，2002年是草原环境保护的一个分水岭。“在这之前，‘技术派’占据了草原环境保护的主流。”

　　“技术派”是学界内部自己的一个称呼，以农业部、国土资源部等为代表。他们认为草原退化的原因包括了人为因素和自然因素，自然因素为草原的土壤瘠薄和气候恶劣，人为因素则主要被归结为草原开垦和超载放牧。于是提倡通过技术手段来解决草原生态保护问题。譬如闹鼠害就“撒药”、闹干旱就人工降雨、过度放牧了就减少畜牧等。

　　在这种思想主导下，国家每年投入大量资金、补贴用于相关政策或者项目的推行。譬如推行退牧还草、游牧民安居工程、生态移民、推广高产饲料地、禁止过度放牧、国家沙源治理项目、三江源保护项目、实行人工降雨干预气候变化等。这些项目的投入动辄数百亿元。

　　然而，这些名目繁多、代价昂贵的保护项目，收效却被备受诟病。

　　“科尔沁的沙地化继续加剧，青海湖附近的草量明显减少，赤峰达里湖附近的草原退化也很严重……”这些都是王晓毅深入牧区时，听牧民描述的现状。

　　国家环保部监测报告显示“2005年中国90%的可利用天然草原发生不同程度的退化”，但这以后就再没有过具体数据，而是一律采用了“局部好转、整体退化”的说法。

　　《方圆》记者在锡林郭勒采访的时候也发现，草原是个脆弱的生态系统，保持水土的表层很浅，一旦被破坏，针对植被恢复的技术性手段作用也的确是有限的。在锡林浩特国土资源部门工作的人员带记者参观的几个治理区中，尽管投入了大量资金和人力，但个别被破坏特别严重的角落仍然是“寸草难生”。

　　在传统的“技术派”遭遇瓶颈的时候，一些学者开始反思过去的草原保护政策，认为过去三十年中草场或者牧场的“包产到户”，将大片的草原通过“围栏”越分越小，违背了草原的特性。他们希望借助引进西方以非平衡理论为基础的“草原共管”（即打破草场的“按户分配”，改由以村为基础的牧民共同管理草原）模式。

　　不过，这种盛行于西方的管理模式在中国还仅限于一些研究机构或苏木、嘎查（蒙古语中的“苏木”相当于乡，“嘎查”相当于村）所进行的“试点”和乡规民约。

　　从法律制度到现实的距离

　　无论草原生态环境保护理论上的派别与争议，目前草原环境保护的法律基础主要是《草原法》与《环境保护法》。

　　草原法主要是确定令人国家的草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针；草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；国家的草原行政管理和监督检查体制；草原权属有关制度；草原统一规划制度；草原调查、统计制度；草原生产、生态监测预警系统；草原建设方针和权益保护；草原利用的有关制度和扶持措施；基本草原保护制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有关制度。

　　“现在中国的草原保护法律制度还是比较完善的，有行政处罚措施，也有刑事责任。”王晓毅觉得，问题在于这种“自上而下”的政策和制度，并不能真正执行到位。

　　一些法律条文和制度在现实中，往往遭遇“尴尬”和“嘲笑”。王晓毅就讲述了一个“政府数羊”的故事。

　　王晓毅为观察草原生态，会对一些牧民进行跟踪调查。其中一位牧民告诉他，平时只要去找草原就能找到他，但是6月和12月不要去找他，因为不可能找到。原来，当地为了落实法律规定的“草蓄平衡制度”，会在每年的这两个月份派人去牧民家“数羊”，防止过度放牧。于是，每年牧民就会在这个时候“羊分两路”，一路派人带进草原深处打游击；另 一路则自己带给政府“数羊”。牧民对他说：“国家每年人口普查都查不清有多少中国人，还能把我们的羊给数清楚了？”

　　并不是因为对草原赖以生存，所有的牧民就都以草原保护为己任。现实的经济压力，会令一些人更多的是选择“赚钱”。“草原所能承载的经济总量是一定的，不能过度放牧，不能过度开采，草原不是个‘发家致富’的地方。”王晓毅说：“所以在草原，公平比效率更重要。”

　　一边是保护，一边是破坏

　　“保护”与“破坏”这对反义词，在草原地区有时候显示出了更为激烈的对抗性。

　　2011年5月，锡林郭勒盟西乌旗、阿巴嘎旗曾因矿产资源开发引起当地牧民不满，引发了开矿方职工用车轧死牧民的恶劣刑事案件，进而引发了群体性事件。

　　“近几年依托资源优势，工矿企业有了一定的发展，而且矿业相对分布在牧区，因土地征用、草牧场纠纷、环境污染引发的矛盾突出。”内蒙古锡林郭勒盟检察分院检察长在田忠宝在2014年的一份专题调研中总结道。

　　农业部草原监理中心发布的《2013年全国草原违法案件统计分析报告》显示，2013年，全国各类草原违法案件（注：指行政违法案件）发案19185起，比上年增加533起，增长了2.9%。各类案件共涉及破坏草原面积22.97万亩，比上年增加10.96万亩，增长了91.3%。

　　按照农业部草原监理中心的划分，草原违法案件基本可以划分为违反禁牧休牧规定、开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原、非法采集草原野生动植物案件、违反草畜平衡规定案件、违反草原防火法规案件、买卖或非法流转草原八大类型的案件。

　　其中，发案总数最大的是违反禁牧休牧规定案件发案数量15675起，占发案总数的81.7%，位居第一；开垦草原案件发案数量1384起，占发案总数的7.2%，位居第二；违反草畜平衡规定案件发案数量890起，占发案总数的4.6%，位居第三。

　　舌尖上的代价

　　2014年《舌尖上的中国2》的火热，让锡林郭勒草原上的白蘑一夜间闻名大江南北。然而，享受草原上天然的美味并非没有代价与法律的限制。

　　内蒙古师范大学地理科学学院教授海山在《内蒙古生态环境恶化原因问题研究》中提到，从20世纪80年代初至90年代中期，持续十余年的数百万外来人口挖药材与搂发菜活动，严重破坏了草原的枯草层，是造成内蒙古草原退化的主要原因之一。生态环境的破坏，反过来导致了草原上白蘑、药材等天然植物的减少。

　　这种破坏今天仍在继续。“自2003年以来，每年涌入内蒙古草原地区非法采集野生植物的人员都数以万计，给自治区草原生态环境带来严重威胁，更威胁到了农牧民的生产和生活。”为此，2008年底，内蒙古自治区还专门出台了《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》，对草原野生植物采集、收购进行制度化、规范化、法制化的管理。

　　与植物相对的是动物，一部名为《可可西里》的电影曾经让人们见识了高原草原的美丽与非法猎杀分子对藏羚羊的残酷。

　　事实上，非法采集草原野生动植物是草原违法案件中相当重要的一类。农业部草原监理中心数据显示，2013年，全国非法采集草原野生植物案件发案数量438起，比上年增加190起，增长了76.6%。

　　被非法开垦的草原

　　本文开头，马勇波所关注的锡林郭勒草原被非法开垦种植成为高产经济作物的现象，并不是个例。

　　据马勇波介绍，为了减少过度放牧对草原带来的损害，法律规定，牧民可以种植一定的饲草饲料用来提高喂养牲畜的效率，但有严格的比例规定，一般是不能超过5%-10%。但锡林浩特检察院2013年发现，个别人抓住了这个规定打“擦边球”，以种植饲草饲料为名，大面积将草原开垦为葵花等高产经济作物。于是向当地草监局发出了检察建议，希望改变现状。

　　“对于非法种植经济作物，草监局不能一罚了之。如果今年还是有这种现象存在，我们就要怀疑是不是有渎职的问题存在。如果有涉嫌渎职犯罪的，就要惩办到底。”马勇波说。

　　非法开垦不是锡林浩特市的独有现象。在草原的边缘地带，特别是一些与农耕地带相交接的地方，受经济利益的驱使，非法开垦草原的情况越来越多。

　　2013年5月，包头达茂旗法院就公开开庭审理过两起破坏草场资源犯罪案件，被告人张某非法改变被占草原用途，开垦草原种植农作物，造成草原大量毁坏，数量较大，被告人的行为已构成非法占用农用地罪，被判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币10000元。

　　事实上，非法开垦草原是草原面积连年减少的直接原因。2013年，全国开垦草原案件破坏草原面积为17.26万亩，内蒙古、新疆、吉林和黑龙江仍是开垦草原案件的高发区，其中，新疆开垦草原面积最大，达13.49万亩，占开垦草原总面积的78.2%。

　　案件多，但追究刑事责任的少

　　“这么大量的行政执法案件，内蒙古就占到了90%以上，说明内蒙古查处的力度很大。”南开大学教授戚道孟认为：“但是这里面真正作为草原环境犯罪的案件数量还是很少，大部分都是行政执法案件，能移送司法机关的就更少。加大刑事处罚力度，是当务之急。”

　　根据农业部统计数据，2013年在全国近2万起草原违法案件中，中移送司法机关处理的案件仅仅有279起，被提起行政复议或行政诉讼的案件有30起。

　　行政违法案件多，追究刑事责任的却甚少，同样是司法实践中的担忧。锡林浩特市检察院侦查监督科科长王瑞芳告诉《方圆》记者，面临案件来源不足的问题，她今年准备开展一个草原生态环境保护方面的专项活动，督促行政执法部门和公安机关，将符合刑事处罚条件的案件移送司法审查。

　　事实上，相较于2012年的125件，2013年的279件已经是翻倍式的增长。2012年12月，最高人民法院在征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、农业部以及多方意见和专家学者意见后，认为“由于我国刑法相关条文缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法可操作性较差，各地在执法和司法实践中对非法占用草原能否追究行为人刑事责任问题时常产生争议，影响了对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护。”

　　于是，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（下称“草原司法解释”）出台了。

　　草原司法解释共七个条文，主要规定了非法占用草原行为的定性问题；刑法第三百四十二条规定的“数量较大”、“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定标准；非法批准征收、征用、占用草原行为的定罪量刑标准；阻碍草原监督检查人员依法执行职务、煽动群众暴力抗拒法律实施的处理；单位非法占用草原的定罪量刑标准等问题。

　　草原司法解释从2013年开始贯彻实施，这一年也是农业部确定的草原执法监督年，最高人民检察院院也开展了查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪等专项工作。

　　草原环境公益诉讼？

　　面对草原违法行政案件多，而进入刑事诉讼少的现实，戚道孟认为：“作为破坏草原环境犯罪的罪名本身数量就少，不少环境保护案件还要打‘擦边球’ 寻找更多的民事或者行政的途径来解决这个问题。”

　　戚道孟所说的途径指的是草原环境公益诉讼。2013年修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　在外国，有人做过一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。这就是经济学上著名的“公地悲剧”。公益诉讼往往被法律学者视为解决“公地悲剧”的诉讼手段。

　　“在草原生态环境保护问题上实现公益诉讼，我们现在有法律基础，但实践中要解决诉讼主体的问题。”戚道孟建议，检察机关的定位很适合来充当这个角色，可以针对一些破坏草原生态环境的行为，尝试提起草原环境公益诉讼的方法。

　　一场360°的保护战

　　如果北京不想被沙化，草原生态保护就是势在必行。

　　在锡林浩特市检察院检察长赵文看来：“草原生态环境保护，是一场全方位的保护战，需要政府、社会和牧民的共同参与。其中，法律是保护的依据和基础，也是打击破坏草原生态的武器和警报。”

　　戚道孟则觉得，完善当前的法律也是很重要的环节。“我现在规定的处罚措施有的不够具体，有的数额偏低。破坏草原环境所获取的经济利益远远要高于罚款，所以这些人才会前赴后继。”

　　“从宏观上，这个问题涉及全球气候变化的影响，很难有具体的、有影响力的措施。但在中观和微观层面上，我们能做的还有很多。中观上就是要建立生态文明的思路，制度建设与公众参与并行。微观上则要进行社会管理创新，让当地人真正参与到草原环境保护中去。”王晓毅认为现行的环境保护法、草原法还是相对完善的，如果已经规定的环境测评制度、监测制度都能严格执行，对草原的破坏就能降低很多。

　　文｜方圆记者 张羽 摄影｜方圆记者 张哲

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