政府采购中不得进入评审委员会的五类情形

　　文/黄超

　　评审专家作为政府采购项目的第三方评审主体，既是评审工作的“直接经办人”和“阅卷人”，负责“评判”供应商的核心竞争力和确定竞争后的最终排名，更是衔接政府采购全过程“需求引领、合规有序、公平竞争、科学择优”的关键链条，对于实现采购结果的“优价优质”以及“物有所值”，发挥着举足轻重的作用。因此，政府采购相关法律制度在赋予评审专家相应的权利与职责的同时，也明确了“依法独立评审”和“依法回避”两大基本原则，并详细列举了如与政府采购相关主体串通、收受贿赂、私下接触供应商、发表倾向性意见、违法启动或违规接受供应商的澄清、非法泄露评审情况等违法违规行为，以及应承担的法律责任与后果。基于此，政府采购相关法律制度规定了不得进入评审委员会（以下简称评委会）的不同情形，具体来说主要包括以下5类。

　　财政部门政府采购监管人员

　　众所周知，“管办分离”是政府采购乃至公共资源交易领域的基本原则之一。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条明确规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。也就是说，财政部门是政府采购监管部门，负责监管政府采购活动的人员则是政府采购活动的“直接监督者”，不可能自己监督的项目、自己参与评审，否则等于“既当运动员、又当裁判员”。一旦参与评审的项目出现纠纷乃至质疑、投诉，“裁判员”与“阅卷人”的双重身份势必影响最终裁决的公正性。对此，《政府采购法》第六十条规定，“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动”。即财政部门既不能直接参与采购活动，包括代替采购人决策，参与其采购需求的调查、审查、确定，以及采购文件的编制，协助组织开标、评审等具体采购活动，也不能在采购人、代理机构等当事人没有违法违规的前提下通过职能权力“垂帘听政”，深度干预。这需要与监管部门发现政府采购活动存在违法违规行为，而启动监督检查程序，或依法处理投诉、检举，或按工作计划开展日常、专项检查等进行的监督管理进行区分。同时，财政部门亦不能通过设立并内部直接管理集中采购机构或社会采购代理机构的形式，变相参与到具体的采购活动中，这也需要与财政部门依法对集中采购机构进行考核以及对社会代理机构进行监督检查相区别。

　　在评审主体方面，政府采购法律制度对于各种方式的评委会成员的比例、来源、确定方式均有具体的规定。《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号，以下简称198号文）第十六条第四款明确规定，“各级财政部门政府采购监督管理工作人员，不得作为评审专家参与政府采购项目的评审活动”。虽然从文义角度来看，198号文并未明确财政部门政府采购监管人员不能承担采购人代表一角。但是，从“管办分离”的原则以及客观公正、裁决不受其他因素干预的角度，财政部门的政府采购监管人员都不应该参与具体项目的评审。需要注意的是，对于财政部门不负责政府采购监管的其他专业技术人员，应根据具体情况分析，不应一概而论地理解。在未纳入“禁止评审”的前提下，符合政府采购评审专家标准、经申请和选聘入库的，可以评审专家身份参与评审，或由采购人授权担任采购人代表而进入评委会。

　　项目采购代理机构工作人员

　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《政府采购法》两大法律体系在评审机制和主体方面存在一定的细节差异，并各有特点，但总的方向趋于一致，如“第三方评审制”，如评委员成员由招标人（采购人）代表与评标（评审）专家组成。而作为政府采购当事人之一的采购代理机构（以下简称代理机构），根据采购人的授权，在已明确的代理采购范围、权限和期限的框架之下，负责采购文件以及合同文本的起草编制，组织具体的采购活动和各项程序，本身对于诸多事项已是深度参与，需要履行依法保密等义务，其具体行为也将直接影响政府采购过程以及结果的公平公正。对此，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）除了通过第八条第二款“采购代理机构及其分支机构不得在所代理的采购项目中投标或者代理投标，不得为所代理的采购项目的投标人参加本项目提供投标咨询”规范了代理机构在所代理项目中的禁止性行为，还在第四十七条第三款就评审主体方面作出了进一步规范，“采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标”。对于非招标采购项目，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第七条以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第十四条也有相同的规定。因此，代理机构工作人员不得参加本机构所代理的非招标采购项目评审。

　　除上述规定之外，还需要注意以下5点。一是对于代理机构的工作人员，无论是以评审专家还是采购人代表的身份，一律不得参与所代理项目的评审活动，否则当事人自己组织、自己评审，与“第三方评审机制”存在冲突。换而言之，代理机构的工作人员既不得通过随机抽取或经主管预算单位同意而直接选定的方式，以评审专家身份参与评审，也不得经采购人的授权担任其采购人代表而参与评审。二是根据《政府采购法》第十六条以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第十二条的规定，代理机构包括集中采购机构及其之外的社会代理机构，因此集中采购机构代理的项目，其工作人员也应当依法回避，不能参与具体的评审活动。三是在招法体系中，根据《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号）第九条可知，评委会由招标人或其委托的招标代理机构熟悉相关业务的代表以及其他评标专家组成。因此，在政府采购过程中需要与招法体系的有关规定加以区分，避免因概念混淆导致的法律适用错误，进而影响采购效率甚至导致采购项目的废标（终止）等不利后果。四是代理机构的工作人员可以依法参与本单位代理项目之外的项目评审，禁止的范围仅限于该代理机构自己的业务项目范围。五是87号令第四十五条、74号令第六条、《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库

　　〔2012〕69号，以下简称69号文）以及198号文规定了代理机构依法组织评审的职责，如维护评审秩序、监督评委会依法评审、组织供应商书面形式澄清、检查核对评审数据与结果、记录评价评审专家的评审情况等。代理机构组织评审的法定职责不因禁止代理机构工作人员其参与所代理项目评审活动的规定而有所影响。这是两个概念和两种具体行为，代理机构不可错误理解，甚至以此为由拒绝进入评审现场履职尽责。

　　采购人代表之外的本单位工作人员

　　政府采购法律制度对于不同采购方式的评委会组成在总体框架一致的基础上，也存在人数、人员专业特点等方面的差异。总体来看，评委会成员均是由“采购人代表和评审专家组成，其中评审专家不得少于成员总数的三分之二”。即采购人可以拟派不超过成员总数三分之一的代表参与评审，这是因为从逻辑上看，没有谁比采购人更了解自己采购项目的具体需求、标准、服务要求、产品技术功能设定以及整体项目预期目标，由采购人拟派代表参与评审能有效落实采购人主体责任，不当“甩手掌柜”。同时，采购人代表可以在评审开始前，在不违反法律法规相关规定以及不超出采购文件内容的基础上，解释采购文件重要核心条款的设定立意、功能需求、可能存在的重难点和概念易错点。这也充分体现了科学择优以及聚焦“质量与服务”的角度，有利于项目的评审质效，避免不必要的“错评漏评”。尤其是对于竞争性谈判、竞争性磋商项目，经采购人代表确认后，可及时对草拟的技术、服务和合同草案等内容进行实质性变动，重构完整、系统、细化、精进的采购需求。

　　就政府采购法律制度的设计而言，采购人代表与第三方评审专家既有一定的关联，二者共同组成了负责评审的评委会，也都要严格按照采购文件规定的评审方法、程序、标准进行独立评审，互不非法干预、不发表倾向性意见，彼此之间是互相配合、互相制约、互相监督的关系。同时，二者也有一定区别。一是采购人的工作人员经采购人授权，无须采用随机抽取等方式确定，直接以采购人代表（不超过总数的三分之一）角色参与评审。这与评审专家在评委会中的构成比例、选取方式均有较大差异。二是依据87号令第四十五条第一款第四项以及69号文之规定，采购人代表不得担任组长。三是在是否可以获取评审报酬的方面，198号文第二十三条至第二十六条明确了评审专家劳务报酬的支付主体、劳务报酬标准的制定部门以及异地评审应支付的交通费、住宿费等，这些规定是对评审专家付出劳动的基本权益保障。其中，198号文第二十六条规定，“评审专家以外的其他人员不得获取评审劳务报酬”。这也是考虑到采购人代表参与评审是经本单位选定授权，在工作时间内从事的本职工作，不应在已获取工资报酬的情况下，另行获取相应的劳务报酬（采购人委托本单位之外的专业技术人员担任采购人代表的除外）。

　　采购人的工作人员参与评审时，在不同情况之下也有不同的规定。一般情况下，采购人代表之外的本单位工作人员不得以评审专家身份（经随机抽取）参与评审，不得占用评委会总数的另外三分之二比例。对于技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的特殊情况，根据87号令第四十七条、第四十八条，74号令第七条，214号文第十四条，以及198号文第十三条、第十六条，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。此时采购人应优先选择本单位之外的专家，如确实因行业冷门、地区特点以及专业人数稀少等资源问题，无法自行选择到适宜评审的专家，也可以选定本单位的专业技术人员。此时，采购人自行选定的本单位专业技术人员并非采购人代表，而是特殊情况下无须随机抽取的评审专家（作为评委会总数三分之二的另外部分）。

　　因违法违规而被禁止参加评审或被主管部门解聘的人员

　　相较于招法体系“从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或同等专业水平”的要求，198号文第六条规定政府采购评审专家应具备的6个基本条件可谓“宽进”，但这并不代表着政府采购评审专家有权无责或者权责不对等。无论是《政府采购法实施条例》第七十五条、87号令第四十六条、74号令第八条、69号文，还是专门规范评审专家的198号文（如第十一条、第二十九条），均有评审专家应履行的职责以及违法违规评审所需要承担的法律责任的详细规定。《政府采购法实施条例》第七十五条对评审专家违规行为作出明确规定：评审专家出现未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况，应回避未回避，收受贿赂或其他不正当利益，除导致“其评审意见无效”，还将依法承担“不得获取评审费、禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款”等处罚，可谓害人害己。这是对评审专家“宽进”之后的严格动态管理。

　　根据87号令第六十七条第一款第四项的规定，当评审专家存在《政府采购法实施条例》第七十五条规定的违法行为，以及第六十二条规定的私自接触供应商、非法启动或接受供应商的澄清、发表倾向性意见或征询采购人的倾向性意见、对需要专业判断的主观评审因素协商评分、评审过程中擅离职守影响评标程序正常进行等情形，均将导致评审意见无效，并不得获取评审劳务报酬和报销异地评审差旅费。此时，采购人可以选择依法重新组建评委员进行评标，但需要注意以下4个方面的问题。第一，87号令规制范围有限，因此由87号令确定的“重新组建评委会进行评标”制度，仅是政府采购货物服务招标投标项目以及封闭式框架协议采购项目（其公开征集程序部分按照87号令执行）的“专属救济渠道”，并不适用于非招标采购项目（此处为广义，包括询价、单一来源采购、竞争性谈判、竞争性磋商、合作创新采购等）。第二，采购人依法重新组建评委会进行评标的，需书面报告本级财政部门，以便于财政部门掌握了解政府采购项目的近况和发展走势，履行政府采购全生命周期的监督管理职责。第三，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）第九条第二款规定，“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定”。加之110号令对于重新组建评委会（评审小组）进行评审并未有另行规定。因此，封闭式框架协议采购项目是否可以重新组建评委会进行评审、重新组建后原评委会成员能否参加等，均按照87号令的有关规定执行。第四，存在《政府采购法实施条例》第七十五条以及87号令第六十二条规定的违法违规行为的原评委会成员，不得参加重新组建的评委会。这也是考虑到监管部门按照《政府采购法实施条例》第七十五条对于存在违法违规行为的评审专家作出如罚款、禁止参加政府采购评审等行政处罚以及入库专家身份的解聘处理，必然有一定的程序和期限，为不影响相应采购项目的正常推进，兼顾采购质量与效率，而作出的具有必要性、过渡性的特殊安排。

　　其他应依法回避的人员

　　其他应依法回避的人员主要包括两类人员：第一类是《政府采购法实施条例》第九条所规定的应与供应商存在利害关系，所需要回避的采购人员及相关人员，包括负责具体评审实务的评委会成员（含采购人代表与评审专家）。此类人员具体包括“参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系”等共5类。实践中应严格对标，既不能因不加重视而出现“应回避却未回避”的问题，也不能人为擅自扩大，减损采购人、评审专家在内各方主体的合法权益。

　　第二类是参与政府采购项目进口产品论证的专家。根据《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号，以下简称119号文）规定，采购人因特殊情况需要采购进口产品的，实行审核管理制。除国家明确规定鼓励进口产品外，其他进口产品审核的申报材料包括专家组出具的《政府采购进口产品专家论证意见》。同时，119号文第十二条从专家组的人员数量、人员专业要求等方面作出了具体要求，并规定采购人代表不得作为专家组成员参与论证，此举也与评委会的组成有明显区别。119号文第十三条则设计了论证专家的回避原则，即“参与论证的专家不得作为采购评审专家参与同一项目的采购评审工作”。而对于参与采购需求的调查、审查以及采购文件论证等工作的专家，目前政府采购法律制度并没有针对性的回避要求。

　　（作者系中招智库学术委员会专家委员）

　　责编：辛美玉

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……