政府采购在扶持中小企业发展中的政策效能分析

　　文/张秋华

　　【摘要】中小企业对国民经济意义重大，财政部门出台扶持政策激发其参与政府采购，然而实施效果欠佳。文章从工作实际出发，充分分析当前扶持中小企业的政策工具在执行层面存在的难点和堵点，并提出通过优化产业机构、探索建立公平竞争环境、构建中小企业融资平台等可操作的政策等路径，激发中小企业发展活力，以期充分发挥政府采购在扶持中小企业发展的政策效能。

　　【关键词】政府采购；中小企业；政策；执行

　　中小企业是推动国民经济发展、促进市场繁荣和社会稳定的重要力量，在推进经济适度增长、缓解就业压力、吸引民间投资和优化经济结构等方面，发挥着越来越重要的作用。为激发中小企业参与政府采购活动，各级财政部门先后制定了一系列扶持政策。但是，这一系列扶持政策的落地情况和实施效果并不理想，在实际执行过程中还是有很多中小企业没有真正享受到政策的红利。笔者结合工作实际，分析存在的问题，并提出针对性解决方案。

　　政策执行层面存在的问题

　　中小企业政策存在互斥情形

　　虽然政府采购促进中小企业发展的一系列政策组合拳在扶持中小企业、降低企业经营成本方面发挥了积极的推动作用，但是实际工作中还是存在着部分政策相斥的问题，这导致普适性政策红利并未全方位覆盖。例如，《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）第三十九条规定：“国家支持大型企业与中小企业建立以市场配置资源为基础的、稳定的原材料供应、生产、销售、服务外包、技术开发和技术改造等方面的协作关系，带动和促进中小企业发展。”《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称《办法》）第四条规定：“在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策”。《中小企业促进法》的规定明确了大型企业的责任即希望中小企业依托大型企业的产业优势，获得更多的发展机会。而《办法》的规定意图将中小企业与大型企业完全隔离开。单从实际执行效果来看，笔者认为《办法》的规定过于理想化，如要求在货物采购项目中，货物需由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，但如果采购清单包含定制货物，要求组成设备以及原材料等必须全部由中小企业制造才能享受扶持政策。从我国目前的产业结构来看，即使中小企业向采购人提供具备本厂商标的产品，也无法保障所有的材料备件以及组成设备均为中小企业制造。所以，过于理想化的政策制定在执行层面无法真正地发挥效能。

　　设置限制中小企业的评审因素

　　《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定，采购人或者采购代理机构存在“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”情形的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素……对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”虽然在政策法规的要求下，明显以资格、技术、商务条件限制中小企业的现象已经有所好转，但通过设置各种隐性条件限制中小企业的现象仍然屡见不鲜。

　　以采购人将CMMI认证作为评审因素为例，该项认证是由美国国防部与卡内基-梅隆大学下的软件工程研究中心以及美国国防工业协会共同开发和研制的，共分5个等级，办理的等级越高，费用也越高。据了解，办理CMMI3级的费用是13万元～18万元，CMMI5级的费用是30万元～40万元，且每年都要续费审核。此类证书经常出现在信息系统开发类政府采购项目的评分因素中，用以区分投标人的实力。然而，新兴中小企业无法在短期内具备办理CMMI认证实力，而且该资质的取得直接与企业营业收入、从业人员等规模条件相关。面临这样的困境，即使中小企业提出质疑投诉，采购人或代理机构也会以项目特殊性需要作为理由驳回，这极大地打击了中小企业参与政府采购活动的积极性。又如，港口、公路口岸安检的X光机采购项目以“信用中国”守信红名单作为评审因素，通过红名单的评审规则中关于纳税信用A级条件将经营年限与经营范围挂钩，排斥新成立的中小企业；采购办公家具项目中需要考察企业作业安全、职业健康、应急救援方面的《安全生产标准化证书》等，诸如此类品目繁多、非行业要求准入的证书“堂而皇之”地作为评分标准，还有将无关紧要的奖项或过长年限的同类业绩设置为评审因素，此类现象频频出现在政府采购项目中。众所周知，中小企业在业绩积累、奖项等方面没有明显优势，如此变相变形的评审条件无异于将国家扶持中小企业的初衷落于纸面，规避于行动，偏离了政策的预期目标。

　　款项结算增加中小企业资金压力

　　第一，以200万元的工程项目为例，如首付款比例为30％，支付条件为中标人缴纳10％的履约保证金，加上需支付给代理机构的服务费，那么，中小企业在工程项目开始前就需要支付20余万元，收到的首付款对于购买原材料、支付机械费用、发放施工人员工资等的经营成本来说是“杯水车薪”。

　　第二，在工程项目竣工后，工程尾款的结算也是困扰中小企业的难题。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》规定，“对于满足合同约定支付条件的，采购人应当自收到发票后30日内将资金支付到合同约定的供应商账户，不得以机构变动、人员更替、政策调整等为由延迟付款，不得将采购文件和合同中未规定的义务作为向供应商付款的条件”；《保障中小企业款项支付条例》规定，“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项，合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日”。但是，在实务中，因为采购人申请财政资金支付的流程长、手续繁杂等“正常”原因，部分采购人的付款期限超过上述约定的时间，给中小企业带来压力。

　　第三，根据《建设工程质量保证金管理办法》，采购人一般都会在合同中约定预留工程质量保证金，造成中小企业直到缺陷责任期（竣工验收后1～2年）结束才能收到全部应得到的资金。如果同时承担几个类似的项目，中小企业就会面临资金周转、成本增加方面的经营困难，参与市场竞争的后劲将会明显不足。

　　解决政策执行问题的路径

　　面对上述存在的扶持中小企业政策落地的困难，笔者认为，应从以下3个方面入手。

　　优化产业结构，激发协同发展动力

　　2023年12月召开的中央经济工作会议强调，“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”，明确要充分激发各类经营主体的内生动力和创新活力，促进中小企业专精特新发展，加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。

　　全面梳理现行法律法规和部门规章，确保法律规章制度之间逻辑关系顺畅，避免存在互斥情形，从宏观角度真正给中小企业法律法规层面依据，从微观层面给予执行上的指导。充分整合政策解答的资源，将解答以制度权威性加以固定，真正解决采购人及供应商在开展采购活动时出现的困扰。此外，目前我国的经济政策并不是根据企业规模来制定的，更多是依据其经济类型和行业，所以扶持中小企业的政策重点在于规范政府采购市场的交易规则和秩序，进一步引导中小企业发展适合自身特点的产业，着力加快培育技术创新能力，加速科技成果转化，在风险投资机制及政策支持力度等方面予以有效的支持。各级政府应牵头着力加强中小企业与大型企业在政府采购业务中的合作，鼓励中小企业向专精特新方向发展，形成与大企业大集团分工协作、专业互补的关联产业群体。鼓励大企业将部分产品及零配件生产分包给中小企业，激发中小企业活力，落地政府扶持政策。

　　发挥政策效应，扶持中小企业发展

　　探索如何加强采购人主体责任，严格按照政府采购合同的约定开展履约验收工作，保障市场主体合法权益，扩大中小企业在政府采购中的合同规模，为中小企业发展壮大持续赋能。

　　探索在货物采购项目中，将中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，但生产所需的原辅材料、配件等由大型企业提供的货物纳入政策扶持范围。建立评审因素标准化的可行性，坚决杜绝以适应采购需求为表象，变相规避扶持中小企业政策为实质的现象发生。以政府采购政策的形式明确凡以证书奖项业绩为评审因素的采购项目，采购人必须在采购意向公开及采购文件发布阶段进行说明，且此类评审因素的分值不得高于扶持中小企业的评审优惠比例。对于此类评审条件的质疑，采购人不能简单以项目特殊为理由，须出具该领域专家的论证意见，论证意见不仅需说明作为评审条件的必要性，还需明确说明没有变相规避扶持中小企业的政策法规要求，论证意见须在指定的政府采购信息公开媒体上公示。

　　探索制定明确的首付款制度，分别规范货物和服务类项目的首付款比例和支付节点。探索通过局部实践循序渐进地完善法规制度，在理论背景扎实的前提下，力保操作层面的可执行性。进一步压实采购人主体责任，尤其是一把手的领导责任，通过有针对性的政策执行效能评估和执行结果的检查，敦促各项法规制度落地执行。

　　利用数据融合，完善服务体系环境

　　当前，财政部建立的中央预算一体化系统将政府采购模块与国库支付系统实现无缝对接，通过系统可以向金融机构提供权威性合同数据，为搭建线上合同融资平台、形成银企供需对接，精准服务中小企业的用款需求提供了实现的可能。后续可以继续探索通过政府采购合同融资等方式支持和保护中小企业健康发展的有效途径，充分利用数字经济发展的机遇，将政府采购活动作为应用场景与信息技术相结合，形成统一标准的政府采购合同融资新模式。建立中小企业政府采购信用评价制度，对中小企业的履约能力、质量保障等进行评估，建立信用档案，降低其融资难度和成本，帮助中小企业提升自身实力，提高参与政府采购的能力。

　　结语

　　促进中小企业发展是政府采购政策功能的一项重要内容，扶持中小企业发展、优化营商环境的系列政策，对于激发中小企业参与政府采购的积极性、获得感都起到积极的推动作用。如何将政策精准有效落地，需要从实践中找到堵点和难点，从而研究解决方案。

　　（作者单位：国家广播电视总局监管中心）

　　参考文献：

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　　[2]李美芳.浅析中小企业在政府采购中存在的问题及改善[J].法制博览，2016（01）：189-190.

　　[3]杭正亚.梳理限制中小企业参与政采的各种“坑”[N].中国政府采购报，2022-07-17（04）.

　　责编：辛美玉