工程建设项目招标阶段的常见问题及改进措施——以“引江补汉”工程为例

　　文/卜悦鑫　唐大维

　　【摘要】文章针对长线输调水水利工程的特点，从招标文件编制、招标文件中合同内容以及工程分标方案几个角度，分析了水利工程建设项目招标工作中的潜在问题。结合“引江补汉”工程的招标工作，提出了做好工程设计、招标工程量清单及控制价编制等招标前期工作，制定招标过程实施细则，确定合理的合同价格形式和工程分标方案等针对性的措施，以期对提升工程招标质量起到积极作用。

　　【关键词】工程建设；引江补汉；招标文件；投资控制

　　通常来说，水利工程具有总体规模大、投资量大的特点，尤其是长线输调水工程，如南水北调工程、“引江补汉”工程等，其建设技术和工作条件更为复杂，建设施工中还需同时考虑气象、水文、地质等自然因素的变化，这给水利工程设计和投资控制都带来很大的难度。为避免工程投资大幅度超出预算，需要在可研立项、勘测设计、招标投标、项目实施、结算及运营各阶段加强对工程项目的投资控制。工程建设项目一旦进入招标阶段，预示着该工程即将进入具体实施环节，而招标工作质量高低直接关系到后续工程建设进度、质量及投资等多方面的管控。尤其在工程投资控制方面，往往通过招标投标活动综合评估法确定最佳中标人，从而合理控制工程投资，使得工程各参与方的利益统筹优化。所谓利益优化，是在各方之间获取一种平衡，这不免会给招标人和招标代理机构带来各种问题，一旦处理不当或不及时，轻则会影响招投标工作质量，重则造成工程投资脱离可控的范畴，耽误整个工程建设。

　　招标阶段存在的主要问题

　　招标文件编制方面

　　招标文件是投标人编制投标文件的重要依据，文件中的大部分内容往往会成为水利工程建设合同中的重点内容。对于大型水利工程，一般采用工程量清单招标投标方式。工程量清单的编制依据工程设计，一旦出现设计深度不够、分部工程子项目缺漏项等问题，会直接造成工程量计算的准确度降低，进而带来招标控制价不准确、技术条款描述不清晰等问题。从设计到控制价编制再到招标，这些工作内容环环相扣，招标前期资料等依据不充分、不准确，编制出的招标文件自然就成了无本之木，无源之水。紧接而来的，就可能是工程实施过程中的合同履约纠纷，虽然少量问题可以通过变更或签证得以解决，但是频繁变更势必会大幅度地增加工程投资控制的难度。

　　招标文件中合同编制方面

　　在采用工程量清单招标投标的情况下，施工或采购合同计价方式沿用采用招标文件中的工程量清单计价方式，甚至直接使用招标文件中的合同作为最终签约合同。因此，招标文件的合同编制中，通常就要在合同形式、合同内容、专用条款等方面字斟句酌，即便如此，在专业知识缺乏、法律风险意识不够等情况下，合同形式选择不当、条款约定措辞不严谨等问题仍然屡见不鲜，甚至出现合同各条款之间缺乏相互配合、互相支撑，合同内容相互割裂的现象。特别是，对于水利工程施工招标文件中的合同条款，地质、气象、水文等条件很易引起合同变更索赔，若是在招标阶段不重视合同条款的编制，中标后签订合同时再修改完善，将不利于工程实施及结算中的投资控制。

　　施工分标方案设置方面

　　合理的工程设计是工程施工分标方案编制的基础，同时还受到招标人自身管理力量及其所在区域的具体社会环境等因素的影响。尤其对于“引江补汉”这类长线输调水工程，投资金额较大，涉及多种复杂的专业工程，很多施工企业希望参与到工程建设中，还存在行政区划的征地移民等因素。这些情况互相交织，会给分标方案的标段划分带来诸多不确定因素，往往会出现标段划分过小、界面设置缺乏合理性等情况，导致工程实际分标方案偏离合理的施工组织设计。这种情况还会进一步导致施工企业进场后难以正常施工，还可能发生合同变更或索赔情况，影响工程建设进度，增加工程投资支出。

　　改进措施

　　精心谋划招标前期工作

　　工程设计是工程施工所遵照的主要原则，直接关系到水利工程安全、质量、功能等关键因素。若施工图设计存有缺陷或施工条件发生变化，需要通过设计变更或现场签证解决，从而导致工程投资发生变化。因此，在工程施工招标之前，业主单位、招标代理机构应加强与设计单位的沟通协调，必要时组织相关专业评审专家对初步设计、施工图设计、设计图纸及项目预算等内容进行评审，补充并改正设计成果中的疏漏及错误，确保设计工作的准确性和精确性，通过高质量的设计成果控制工程投资。

　　造价咨询单位根据设计图纸和设计文件，以国家、地方及行业相关规范标准为计算依据，结合对人工、材料、设备价格等市场风险因素的预测，编制并完善招标工程量清单和招标控制价。通常情况下，以标段为单位测算各标段合理利润编制招标控制总价，并对主要单项工程设置若干个分部分项招标控制价，注重设备材料预算价格、预算单价套用、有关费用项目及其计取的审核重点，为确定最终招标控制价、预算管理、预防投标企业的不平衡报价打好基础。

　　科学制定招标实施细则

　　为了筛选出更加优秀的中标人，充分保障工程质量，招标人及招标代理机构应设计一套科学合理的管理机制，制定招标方式实施细则，采用流程化的运作方式，规范每一环节的操作。例如，笔者所在单位作为招标代理机构，编制了《招标业务指南》及《内控质量管理制度》，规范化管理公司的招标项目，按《三级质量控制流程》的要求，采用自校、部门复核、公司质量管理部审查的方式层层把关，从而保证招标过程全过程受控，提高项目经理的高度责任感，确保项目的招标质量。同时，招标人及招标代理机构应编制一套完善的招标文件模板，并聘请外部专家对文件模板进行审查，提高招标文件的编制质量，实现招标工作的标准化和规范化。例如，笔者所在单位在“引江补汉”工程招标文件编制过程中，以有关法律法规为前提，综合项目设计文件、项目地点的水文、地质、气象等勘察资料，以及招标人的目标要求，遵循以下原则完成招标文件模板编制：一是结合项目具体情况和招标人要求，对所提出的条款内容必须全部反映在投标人须知、合同专用条款和工程量清单编制总说明等篇章内，不能有遗漏或前后矛盾的地方。二是列出符合项目实际需要的技术规范。凡属已公开发行出版的标准、规范、规程，列出名称和编号，由投标人自行查阅。其他必需的技术要求须逐项做出详细而确切的描述，不得使用非肯定性的词语，以免造成投标人对招标文件的误解。三是与招标人充分沟通，在不违反国家有关法律法规的基础上，制定出科学、合理、公平的评标办法，以最大程度地满足招标人的要求。四是图纸是招标文件的一部分，做另册处理，由招标人指定的设计单位提供。

　　优选合同价格形式

　　大型水利工程地质环境条件复杂，工程延期现象普遍存在。这种情况下承包商往往会利用赶工期的借口要求业主追加资金或提前支付。为避免此类情况出现，避免在施工过程中为争取赔偿，不断扩大变更，在选择合同类型时，业主应当根据项目的性质，结合各合同类型的特点，尤其是风险大小，选出最适合该工程的合同类型。

　　水利工程一般采用固定总价、固定单价、可调价格等形式。通常情况下，如果项目施工周期较短，施工图纸完善，设计变更的概率较小，可以选择固定总价合同，这样业主能够尽早控制投资。如果项目设计深度不够，工程量可能会出入较大，引起单价较大变化，则应该选择固定单价合同。如果预计项目施工期间材料和设备涨跌幅度较大，则采用可调价合同。但在实际执行过程中，业主与承包商签订合同往往并非基于工程的上述特点，如滇中引水工程、珠三角水资源配置工程等一些大型水利工程项目虽然施工周期较长，却选择了固定总价合同。所谓固定总价合同，是指合同价款一经约定，除双方合同约定风险范围以外的在专用条款内约定调整外，一律不调整。固定总价合同除具有结算简便的优点外，主要是承包商承担了合同的大部分风险，业主通过与承包商签订固定总价合同的方式将履约中的主要风险转移给承包商。然而，固定总价合同并不是价格根本不容调整，需要业主与承包商在合同中预先就允许调整材料设备的范围、调整幅度，工程量变化的程度等做出明确约定，防止在合同执行中产生不必要的纠纷。

　　合理编制分标方案

　　“引江补汉”工程区处于我国第二阶梯东缘向第三阶梯过渡地带，区内分布神农架自然保护区、三峡风景名胜区等环境敏感区，软质岩及碳酸盐岩广泛分布，存在强可溶岩区和大断裂带，地质条件十分复杂。因此，业主方应结合项目概况和实际需求，根据自身的管理能力、管理模式、工程所在地自然和社会环境等因素，遵循有利于项目实施的原则，在保证市场充分竞争及便于现场施工与管理的情况下，合理编制分标方案。

　　合理的项目发承包方式是制定分标方案的前提。通常来说，工程发包方式有两种，一是业主与一个承包商签订施工总承包合同，二是业主分别与多个承包商签订专业承包合同。一般水利工程项目，如果专业分类较少且是常规项目，采用业主分别与多个承包商签订专业承包合同更有利于控制总投资。而对于“引江补汉”这类长线输调水工程，总投资较大，专业工程多且复杂，如果业主的项目管理能力较弱，则可以考虑选择签订施工总承包合同。这种发包方式虽然不易控制工程总投资，但可以降低不同专业间的协调配合不当、返工及工期延误等风险。

　　项目的初步设计和施工图设计是水利工程分标的关键依据，一般应在设计单位的配合下确定分包方案。这就要求设计单位要站在业主的角度控制总投资，结合业主建设管理体制、工程招标实际情况、项目实施中可能存在的各种风险和工程特点，有针对性的编制项目技术条款和标准以及管理预算，避免直接采用前期批复的概算成果，以有效控制工程投资。

　　结语

　　长线输调水工程由于建设环境、技术及工作条件复杂等客观因素的存在，其工程设计和投资控制相对一般的水利工程难度更大。对于水利工程招标工作，并不是以合同签订作为唯一要务，而是要立足工程自身特点，充分梳理招标工作中的问题，并采取针对性措施，从而使招标工作成为连接招标前期工作和标后管理工作的纽带，保障工程各方合法利益。

　　（作者单位：江苏省设备成套股份有限公司）

　　参考文献：

　　[1]张连友，任泽俭，冯亚如.大型水利工程招标投标阶段投资控制措施[J].建设监理，2022（05）：50-52，61.

　　[2]王俊勇，李勇.固定总价下EPC项目分包成本把控要点[J].中国招标，2023（03）：101-103.

　　[3]何萌.水利水电工程合同管理中索赔变更存在的风险[J].水利技术监督，2022（08）：101-103.

　　责编：辛美玉