“人代会”改革势在必行

　　权力机关的称谓有国会、议会、议院等，在我国被称为人民代表大会，光从在代表大会前加上“人民”二字，即可见新中国制度设计者的用心良苦。如今人大伴随新生的中国走过了半个多世纪，对它的评价不一而足，但有一种呼声不断高涨，那就是人大必须进行改革。这种催生改革的动力来自各个方面，甚至在13亿人口的中国形成了共识。

　　人大作为代议民主机构，作为中国人民当家作主、参政议政的主要途径，其作用毋庸置疑。尤其在近三十年来，伴随经济社会的发展、人权，公民权意识与民主法制建设的增强、人民内部不同利益集团的出现等，人大的地位和作用日益突出，也就必然承载着人民更多的期待。

　　就像生命需要不断新陈代谢才会愈发生机勃勃一样，制度亦是如此。孔子云：“三十而立，四十而不惑，五十而知天命”，如是这样说来，人大已过“知天命”之年了。人大的改革、发展也应顺应时代，並使其职能从根本上符合其应履行的职权。

　　人大行使的职权

　　那么人大的职权是什么呢？《中华人民共和国宪法》第六十二条规定全国人民代表大会行使下列职权：

　　（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构和其它的基本法律；（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其它组成人员的人选；（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长；（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；（十一）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；（十二）批准省、自治区和直辖市的建置；（十三）决定的特别行政区的设立及其制度；（十四）决定战争和和平的问题；（十五）应当由最高国家权力机关行使的其它职权。

　　因此可将全国人大的职权分为：立法权、人事任免权、国家重大事项决定权；监督权和其它应当由它行使的职权。依次来看我国的人大最主要的职权是立法权（包括修改法律）和监督权（通过选举、人事任免、重大事项决定与否等等方式实现）。

　　通过分析这些职权后再来看我国现在的人大：问题多多，期待多多。

　　行政权一权独大不利人大职能发挥人大上述法定职权的行使的前提是其能够独立、依法行使职权。在这一点上我国人大面临着和人民法院一样的困境：说声“独立”太艰难，说声“监督”太艰难。人大在我国的制度安排中应为权力机关，理论上行政权、司法权的行使都来源於人大的授权，但我国卻是权力间的不平等，行政权的强势让人大尴尬。在有着千年“大一统”思想的中国，行政权的一权独大以及对人大权力的挤压、渗透所带来的种种不利后果：政府官员大量挤佔人大代表的席位，人大由於政府提供的信息不对称、不合理、不公开难以对政府权力进行监督等等。於是人大剩下差不多就是批评和质疑了，但就连批评和质疑也由於人大会议制度的缺憾很难使其声音发佈出去。几乎所有人大听取报告都放在大会进行，而审议报告主要放在小组会议进行。审议意见要充分表达出来只能依靠简报这个载体。通常简报内容往往要依据各代表团团长的意见进行取舍，而且简报所能承载的信息量有限，故很多代表会觉得开代表大会其实就是说说而已，甚至不说亦可。

　　人大代表的选举机制有待完善

　　在我国，县级以上地方人大则由下一级人大间接选举产生。（现行宪法第97条）县级以上的地方人大设立常务委员会，由本级人大选举产生。我们的民主选举充其量只是“形式民主”，虽说县级和县级以下地方人大由选民直选产生，但基层选举的不民主更加突出：选举不公开、候选人信息不公开或宣传不够、选民与候选人交流沟通机会很少、候选人选择机制不合理、贿选、选举被地方黑恶势力或宗族势力控制等。在现在法律规定的条件下，普通群众参与县级以上人大代表选举可能性很小的情况下，基层选举中的种种不民主扼杀的不仅仅是宪法赋予人民的选举权，更是人民对人民代表大会制度的漠视与失望。人民代表大会不应该是表面上“团结”的大会，“胜利”的大会，应该是人民合法利益诉求的渠道，是社会监督政府乃至社会权力监督国家权力的方式，是社会不同利益集团博弈的平台。这一渠道被阻，就像人得了结石一样，必然带来肌体的痛楚。就像近年的众多群体性事件，假设在征地、拆迁、开矿等关係人民核心利益的问题上事先在地方人大的议程中由群众一方、开发商一方、政府一方坐下来讨论一个合理的方案，平衡各方利益，哪有那么多民愤民怨积累到“点燃”政府大楼的地步。在医治这种结石造成的肌体痛苦中，无论中西医都以排除那“石”为本，否则无论怎么止痛都无用，就像人民没有人大的平台去进行利益诉求，只靠政府的“信访局”就能解决问题吗？我们先不管是不是造成政府机构日益臃肿，我们更多是在质疑：信访局与人大，解决民间无地诉求之苦中到底发挥了多大作用？

　　人大代表职业化的可行性

　　13亿人口的国度不可能人人都去本地或全国人大凑热闹。人大代表的作用尤其是在我国现阶段民主尚未建构完毕的条件下就更为突出。但不幸的是，我国的人大代表不是职业的，就像我们不会让一个无从医资格的医生给我们看病一样，对选举机制失望的人民又不幸碰上了不专业的人大代表，而在很短的会期内，谁来保证人大代表充分履行“一年一度”的法律义务？没有职业化的人大代表，人大代表就无法保证其活动经费，无法保证其参政质量，无法真正代表投给他票的支持者们，更无法使人大代表自己不受黑恶势力、宗族势力的非法干涉。人民只有愈加对人大失望。也难怪基本上没有群体性事件是针对人大的。

　　立法应为社会发展服务

　　说到人大，又不能不提其立法权。这也是人大做的最足的工作了。

　　三十余年来，全国人大、地方人大的立法进程一路风风火火。但我们可以明显看到人大的立法至少大部分源於政府规划，立法是政府强力推进的结果。这也是很多法律制定出来卻难以实施的主要原因所在。当前，人大的立法工作仍然任重道远。

　　但应尽量摆脱行政的影响，立法不能“照官意画瓢”，应努力与社会现实即发展道路相适应，积极主动的回应市场的立法需求以及公众的立法期待，经济基础决定上层建筑，立法为社会发展服务。

　　人大释法要慎用

　　此外，处理好法律位阶关係更为重要，地方人大、各下级人大不得抵触上位阶的法律，保证中央立法的精神贯彻到地方立法中去，保证法律尊严。这有必然涉及到法律解释问题。中国人大不仅掌握着传统议会的立法职能，而且还是宪法与法律的最高解释者。宪法第67条明确授权全国人大常委会解释宪法和法律，並监督宪法的实施。

　　虽然宪法和《立法法》都没有明确规定地方人大及其常委会解释地方性法规的职权，但这项职权在实际操作过程中似乎是无可置疑的。全国和地方人大转变自身的职能，在完善选举机制、强化代议职能的同时，淡化其司法解释的作用。这並不要求现在就修改有关人大常委会的宪法规定，但基於上述理由，这种权力应该更多地被理解为一种消极权力：在通常情况下，法律解释应该由司法机关在具体适用过程中做出；只有当司法解释明显错误且自身不可纠正的时候，人大常委会才可加以干预。而且为了限制人大常委会本身的权力，人大解释应该只有在法律授权机构提请的情况下才能发生。

　　司法机关保留完整的审判权无可非议人大的司法职能不仅关係到人大本身，而且涉及到我们对司法职能的界定。宪法第126条规定，“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，其中並没有排除人大对审判权的“干涉”，因而人大常委会解释法律甚至对司法判决进行个案监督的权力並不和第126条相冲突。然而，在政府职能的分工不断趋於合理化的大环境下，提倡司法独立和司法自治是适时的，因而司法机构应当保留完整的审判权，並对法律解释承担主要责任。对於司法审判和解释过程出现的具体问题，一般应通过司法过程自行加以解决。

　　人大改革应从基层开始

　　应该说人民代表大会是承载着学法之人最大的梦想的。也最能体现法律人的价值。有句话叫“期待越高，失望越大”，我们有理由给予人民代表大会最高的期待，也因此而去寻找、探索改革、发展人大制度的方法。笔者认为，人大改革还应从基层开始，从经济、社会、法治发展得比较好的广东、江浙一带试点进行，並先从基层人大代表的民主选举与人大代表职业化开始，逐步推进。