基层人民银行基本建设管理模式探讨

　　【摘要】创新基本建设管理模式，提高基本建设管理水平，保障建设工程效益和质量，是人民银行加强基本建设管理的重要工作之一。本文对目前基层人民银行基本建设管理模式的现状及存在的不足进行了分析，从组织架构、制度保障、“三个控制”等方面提出了人民银行基本建设管理模式创新的思路和框架，从而为探索人民银行基本建设管理体制的改革创新提供参考。

　　【关键词】基本建设 管理模式 探讨

　　所谓基建管理，是指在基建领导小组的集体领导下，对基建项目实施的集体决策、分级管理的模式，目的是严格基本建设程序，保证工程质量，提高投资效益。随着人民银行职能的调整和基层行职能的进一步加强，各级行发行库、营业办公用房等基础设施的功能性建设越来越细致，要求越来越高。新建项目不仅要考虑经济、实用、美观，而且还要充分考虑办公自动化、网络化需求，以及发行基金管理、安全保卫等专业方面的需要。从建设项目的专业性、复杂性以及建设资金的效益性等方面考虑，现有的基建管理模式已经很难适应人民银行发展形势的需要。本文从人民银行现有的基建管理现状入手，深入分析基建管理模式存在的不足，并从五个方面探索创新人民银行基建管理模式。

　　一、人民银行基建管理模式的现状

　　目前，各级人民银行的基建管理，是依据2011年印发的《中国人民银行基本建设管理办法》（银发〔2011〕217号）文件的基本规定，主要包括：成立基建领导小组、概算设计和项目审批、项目招投标、签订建设合同、项目实施、财务管理、项目审计、竣工决算、资产交付等。这一基建管理模式是人民银行长期以来通过各级行基建项目实施并总结相关的经验和教训而得出的，为人民银行有效履行央行职能提供了保障。如人行某中心支行目前在建的发行库建设项目，于项目建设之初，成立了以行长为组长，分管行长、纪检书记为副组长，法律事务、会计财务、货币金银、内审、人事、纪检等部门负责人为成员的“基建领导小组”。领导小组下设办公室，领导小组负责对项目重大事项的集体研究和决策，并对项目建设全过程负总责，办公室承担项目的日常管理工作，并对项目建设过程负直接管理责任。发行库建设项目在目前的基建管理模式下，正有条不紊地进行着。

　　二、现行基建管理模式存在的不足

　　(一)建设项目的规划缺乏科学性

　　部分项目实施单位在建设项目的初设、规划和概算时，可行性研究不足，项目规划缺乏长期性、科学性，在基建过程中不得不变更设计、追加预算，不可避免地造成项目的超规模、超面积、超投资或超计划等问题。如个别建设项目，在概算时，只考虑了办公楼和发行库，而未考虑车库、食堂、门卫室等附属建筑的费用；有的仍按传统做法将发行库合并在主楼的底层或一层，而未从安防、装卸款等角度考虑将发行库从一层甩出，依附于主楼单独建设；有的概算时层高控制在三层或四层，而未考虑所在地政府、住建等部门对临街建筑不低于五层的要求；有的概算时未考虑金库及内外交接间的地面，以及金库的防渗漏处理；有的甚至未将二次装修考虑在内。上述诸多因素，使基建过程中不得不变更设计、规划，严重影响到基层项目的整体规划，有些甚至重复建设，造成不必要的浪费。某发行库改扩建项目实施过程中由于噪音、震动给邻居造成了巨大影响，将原夯扩桩变更为混凝土灌注桩。

　　(二)招投标的程序不符合规定

　　一是应依法招投标的环节未招投标，部分建设单位直接选定地质勘察、设计单位开始相关的勘探和初设。二是未按规定委托相关机构编制详细的工程量清单并据以确定招投标控制价进行招投标，而是盲目进行，导致投标人的投标价远远超过项目的概算投资价。三是投标单位不足规定数量时未重新组织招标。一些基层行在进行建设项目的招投标时，虽然也组织了招投标，但在投标单位数量少于规定的数量时，未重新组织招投标。四是对招投标单位的资质未严格审核。一些项目实施单位在进行招投标时，忽视了对招投标单位资质的审核，导致一些未具备相应资质的机构参与了项目的建设，最终给项目造成不可挽回的损失。相对于社会基建项目，人民银行系统内的基建项目管理上，尤其是有招投标环节上，思想上重视不够，一方面缺乏招投标管理方面的人才，另一方面，基于费用因素，又不愿高薪聘请这方面的人才。一般只是由行领导及有关职能部门负责人参加招投标，似懂非懂，从而影响到招投标的科学性，形成招投标环节的乱象。

　　(三)管辖行对基层行基建项目的审查流于形式

　　管辖行应对辖内基层行上报的拟建项目进行全程把关和审查，包括立项、选址、概算、初设、投资、勘察、招投标、基础施工、封顶、竣工、审计、资产入账等多方面。通过审查，对项目的布局、经济性、投资额度、效益性等进行会审，以便给项目实施单位反馈审核意见。但由于多方面原因，这些审查工作往往不到位，甚至流于形式，致使项目的实施缺乏科学性、严谨性和效益性。有的管辖行在对基层行建设单位报送的概算或初设进行审核时，未邀请有关方面的专家参加并听取专家的意见，而是由行内相关部门负责人进行会审。这样的会审，往往容易流于形式，发现不了问题。

　　(四)管理人员基建专业知识匮乏

　　由于基层行基建管理人员、基建经办人员、基建财务人员大都是兼职，从来没有或者零星了解过基本建设，对基建管理是门外汉，严重经验不足，这就极易在项目实施的管理过程中出现疏漏，或者容易被施工单位所迷惑。在处理重大变更事项，或者变更设计时，由于不懂得基建相关知识，往往由施工方提出，并听从乙方意见，没有自己的话语权。这个问题，是困扰人民银行基建项目的主要问题之一。

　　(五)会计财务部门发挥的作用有限

　　按照人民银行基建管理办法及有关规定，建设单位会计财务部门应定期向上级单位汇报项目进展情况，并加强对项目的指导，特别是加强对工程招投标、设备材料采购和项目资金使用的监督管理，严格按照总行批复控制项目建设规模。但在实际工作中，会计财务部门地位非常尴尬，经常是基建项目实施有关的决策已经落实，需要财务部门付款时方才知晓，对基建项目的监督管理被动多于主动。

　　三、人民银行基建管理模式创新的思路和框架

　　(一)建立基建项目管理新模式

　　一是省会中心城市分行适当引进基建专业人才，专司基本建设管理。主要职责包括派驻基层行全程参与基建项目的选址、立项、审批、概算、设计、招投标、施工监督、阶段验收和竣工验收等，代表上级履行指导、监督职责，直至项目完工经审计合格交付入账。二是加强基建知识培训，提高从业人员素质。基建领导小组成立后，应在项目实施前密集组织基建方面的专业知识培训和学习。一方面，学习人民银行基建管理办法和相关的文件、制度、规定；另一方面，邀请基建管理方面的专家或有基建经验的兄弟单位传授基建管理经验。通过培训和学习，着力提高基建管理人员的专业知识，从而为项目的高效管理、顺利实施打好基础。三是选派高素质甲方代表，全程监管项目进程。一定要选派一名懂建筑、有一定监督和管理能力的本地正式员工，作为甲方派驻的工地代表，从材料进场、施工管理等方面，对项目实施进行全程监督，发现问题及时报告基建领导小组进行解决。四是充分发挥会计财务部门对基建项目的指导和监督作用。会计财务部门作为基本建设领导小组的成员部门，应参与到与建设项目有关的重大决策中去，从强化财务管理、提高建设资金效率的高度，对建设项目进行监督和指导，对集中采购、大额资金支出、招投标、设备材料购进、装修工作以及项目资金的支付等进行审核和把关。

　　(二)利用资金台账建立项目监督新模式

　　设立项目资金管理台账，是完善基建财务管理的一项重要工作，也是对基建项目实施财务监督的重要工具之一。某发行库改扩建项目在实施过程中，利用台账对照招标文件，严格审核工程量清单，进行付款。这样不仅有利于会计财务人员统计、查询和报表，做到心中有数，更重要的是可以直接为对施工单位的完工情况进行监督。

　　(三)建立健全项目实施单位的组织机构

　　为一是成立基建项目领导小组，由“一把手”亲自任领导小组组长，副组长由分管副行长、纪检组长组成。领导小组成员由法律事务、会计财务、货币金银、内审、人事、纪检等部门主要负责人组成。二是完善基建财务组织机构。确定基建财务主管、财务会计和财务出纳，对基建项目进行全程财务管理和审核。三是确定项目监督员，对项目实施进行全程监督。四是实行建设单位、施工单位、监理公司周例会制度，及时对项目进展中遇到的问题进行解决。

　　(四)建立有效的制度保障体系

　　建设单位在项目实施过程中，将总行、太原中支下发的基本建设文件制度规定以及国家有关项目建设法规收集成册，建立电子或纸质档案，为项目实施提供有效的制度保障。一方面有利于经办人员学习基建法规，在工作中遇到困难，通过查找制度，方便工作，另一方面也有利于基建各部门严格按照制度开展过程，方便监督。在项目施工过程中，加强基建档案管理，从项目最初立项到最终完工，每一步力求做到文字记录准确完整，严格按照基建档案管理规定，建立好项目档案，为以后的审计检查做到清晰明了。

　　(五)创新管理模式，做好“三个控制”

　　首先，必须严格对建设项目的程序控制。一是申请立项前对拟建项目建设的必要性以及技术上、经济上的可行性进行全面分析和论证，委托具备规定资质的机构编制项目建议书，报上级审查通过方可进行下一步实施。二是根据批复立项的面积和投资规模进行选址和征地，并经省会城市中心支行一级审核同意。三是建设单位依据立项批复，编制设计任务书。由管辖中心支行负责组织设计招标，确定三家具备规定资质的设计单位进行项目设计，设计完成后在建设单位内部公开征求意见。省、市两级管辖行应从总体设计是否符合设计任务书规定、布局是否经济合理等方面对项目设计进行会审。最终由中标的设计单位与建设单位签订设计合同，由其进行初步设计。四是由省会中心支行一级组织对项目初步设计进行会审，提出修改建议反馈给建设单位。建设单位按要求修改完善后再次逐级上报，经联合会审通过后，正式批复同意。五是由省会中心支行一级聘请具有审计工程预算资质的审价机构对初步设计进行审核。确保初步设计概算控制在立项批复的规模、面积和投资以内。六是委托设计单位进行施工图设计，并请有资质的审图机构对施工图设计进行审核，获取施工图审核合格证书。然后聘请有资质的咨询机构编制工程量清单和分项投资预算，据此进行招投标和投资控制。七是按规定程序进行招投标。即严格依照工程量清单和事先编制的招标控制价，委托有资质的专业招投标机构进行招投标。招投标前，必须派专人实地对投标的施工企业继往项目和内部管理以及项目经理的业绩进行考察。最后基建领导小组择优选择投标企业，按照建设单位发布的招标公告参加投标。与中标人签订合同前，必须委托外部建筑业专业律师对施工合同、装饰合同等进行审核，经省、市中心支行逐级审核同意方可签订。八是施工建设期间要严格按规定的程序进行。项目监理方由管辖行指定或按规定程序确定。施工图纸经中心支行会审后交付实施。施工期间，管辖行应定期或不定期对项目建设情况进行检查，并委托专人参加基础、主体工程、二次装修和竣工等主要阶段的验收。所有的变更项应严格按规定的程序进行审批并做好签证。九、竣工验收、审计和交付程序。竣工验收应按先内部验收再综合验收的程序进行。即，先由管辖行及省会中心支行及建设单位组成验收小组，对项目完工情况进行内部验收。通过后，再由建设单位组织设计、施工、监理、质监、规划、消防、环保、人防等有关单位参加正式验收，竣工验收合格后方可交付使用用。基层行建设项目验收后应由省会中心支行一级委托专业机构进行建设项目的竣工决算审计。建设单位依据审计结论和交付资产表，及时办理资产入账及基建档案的移交工作。

　　其次，做好对建设项目的质量控制。一是强化建设项目管理责任。即建设单位的“一把手”是项目的法人，对项目建设承担领导责任；基建领导小组对项目建设全过程负总责；基建办对项目建设过程负直接管理责任。在此基础上，层层落实领导责任和工作责任。另一方面，建设单位必须确定一名懂建筑的人员为甲方驻工地代表，对材料进场、验收、工程质量、进度、投资、安全生产以及监理方的履职等情况进行全过程跟踪监督和管理。二是把住材料入场关。建设单位对施工方采购入场的各种建筑材料进行把关和审验，看是否符合建设规范和设计图纸的要求，看有无产品检验合格证明，看生产厂家和产品型号是否对路。三是监控施工方法。建设单位应对施工方确定的施工方案的合理性，施工方法或工艺的先进性，及施工程序的规范性等进行审核，从技术、设备选用、人员安排、组织、管理、经济等方面进行全面分析和综合考虑，从而确保施工方法规范正确、施工方案技术上可行、经济上合理，有利于提高工程质量。四是强化阶段验收。施工期间，建设单位应定期或不定期对项目建设情况进行检查，并委托专人参加基础、隐蔽工程、主体工程、二次装修和竣工等主要阶段的验收。

　　第三，做好对建设项目的投资控制。建设单位对项目建设资金的支出和使用，要实行严格的分级审批和监督制约制度，特别是加强对集中采购、招投标及项目资金使用的监督和管理，严格按项目进度、按合同约定付款，掌握资金拨付进度，杜绝盲目支款，确保建设资金安全。

　　创新人民银行基建管理新模式，以组织架构、制度保障、三个控制等方面为契入点，逐步提高人民银行基建管理水平，为有效履行央行职能，服务地方经济发展提供良好保障，是今后人民银行基建管理工作发展的方向和重要抉择。

　　王峰 文