经济区行政区适度分离的“题”与“解”

　　文/吴振明

　　川渝高竹新区是全国首个明确以探索经济区与行政区适度分离改革为目标的跨省级试验区，自2020 年12月正式批复成立以来，开展了一系列的改革探索，取得较好成效的同时也显露出一些深层次的问题和矛盾，进一步先行先试、深化改革，对于落实成渝地区双城经济圈建设战略部署、探索经济区与行政区适度分离改革有效路径具有重要意义。

　　适度分离已基本成型

　　搭建了适度分离改革的基本框架

　　川渝高竹新区通过川渝两省（市）、邻水县与渝北新区的横向合作，以及省、市、县之间的纵向协同，搭建了经济区与行政区适度分离改革的基本框架。一是行政管理权限的分离框架，按照“能放则放、应放尽放”原则，广安市级层面下放134 项、邻水县级层面下放159项行政权力；对于跨省级行政区的行政审批差异事项，制定新区行政权力试运行事项清单，建设线上线下政务服务平台，实现川渝事项无差别受理、同标准办理。二是一体高效的新区管理框架，由合作双方共同组建、共同出资、共同管理，探索统一编制、联合审查的规划管理机制。

　　探索破除行政壁垒的实现路径

　　以破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍为突破口，探索“不破行政隶属、打破行政壁垒”的改革路径，在市场主体异地注册、水电气等生产要素同城同价、税费征管跨省域集成、人才服务互通互认、法务联动跨省协同、监督执纪执法跨省联合等方面，开展了涉及27 个跨省域事项的改革试验，有效破除了阻碍要素自由流动的行政壁垒。

　　建立多样化的适度分离改革推进机制

　　“改革重在落实，也难在落实”，川渝高竹新区充分发挥各类主体的积极性，建立了多样化的适度分离改革推进机制。一方面以重大项目为载体，通过项目共建推进适度分离改革，另一方面以产业协作为核心，通过产业链的相互融合探索适度分离机制，例如川渝高竹新区以智能网联新能源汽车及核心零配件为主攻方向，全面嵌入重庆汽车产业链，成为推动适度分离改革的重要抓手。

　　题：多项障碍亟需突破

　　推进适度分离改革的协调机制有待完善

　　目前，经济区与行政区适度分离改革还处于探索阶段，从川渝高竹新区试点的经验来看，在宏观顶层设计和框架协议下，涉及具体事项和工作的协调机制仍不完善，使得适度分离改革推进缓慢，难以达到预期效果。一是具体合作事项推进程序繁琐，在川渝高竹新区的实践中，具体合作事项推进以邻水县和渝北区为主体，双方行政级别不对等、行政事权不一致，加剧了合作事务的复杂性。双方部门先通过协商确定统一标准和实施方案，再分别报送上级部门和政府审批，邻水县需广安市人大授权，而渝北区则需要重庆市人大授权，若有意见不一致之处，还需要再次重复协商、审批，涉及到的环节多、时间长。二是缺乏多部门的综合协调机制，川渝高竹新区在试点过程中，广安市与渝北区之间的协调以单一部门单一领域的协调为主，多部门综合协调机制尚不健全，涉及多部门共同推进的改革事项，存在部门之间标准不同、进度不一等问题，难以推动投融资、绩效考核、财政税收等关键领域的综合配套改革。三是多层次的纵向协调机制还未建立，广安市和渝北区在协同推进相关改革时，税收、要素价格、产业政策、项目审批等领域的部分环节涉及到省级和国家权限，需要省级层面和国家层面的沟通协调，协调周期长、难度大，很难达到预期目标。

　　要素市场一体化障碍亟待突破

　　川渝高竹新区在要素市场一体化方面做出了积极探索，在新区实现了跨省级行政区的供气、供水、供电。但是，从构建统一大市场角度来看，在要素领域的改革还需要进一步深化：一是电、气等生产要素价格跨行政区统一难度较大，从新区情况来看，四川、重庆两地的供电、供气价格存在一定程度的差异，而且价格差异随着季节波动，新区企业仍然面临着用电、用气“同城不同价”的问题。二是阻碍要素跨行政区自由流动的因素仍然较多，新区地处两省（市） 毗邻地区、交通基础设施较为滞后，“断头路”、通道不足仍然是制约要素自由流动的重要因素；高竹新区作为探索改革的先行区，既不同于行政区，也不同于传统意义的新区，与周边区县相比存在行政等级落差，在发展政策和资源调动能力上存在较大差异，标准不一的产业支持、人才吸引等政策竞争仍然阻碍着要素自由流动。

　　涉及多元主体的利益共享机制还不健全

　　高竹新区按照“存量收益各自分享，增量收益五五分成”原则，建立了利益共享的基本框架，但是在实施过程中，存在以下几方面问题：一是实施适度分离改革后新区与属地行政区矛盾开始显现，适度分离改革虽授与了新区经济管理权限，但相应的社会管理职能及支出责任仍保留在原属地行政区，双方因财权与事权不对等存在一定的利益冲突，在征地、人员安置、行政部门配合等方面显露出一些矛盾。二是合作双方利益共享机制操作细则有待完善，由于邻水县与渝北区行政级别不对等，双方落实具体事项的流程、权限存在显著差异，同时利益共享实施细则尚不明晰，强制性和约束性较弱，导致利益共享实施难、合作积极性不高等问题。三是利益共享的市场机制尚未建立，当前川渝高竹新区的利益共享以政府主导推进，市场力量较为薄弱、市场发育还不充分、市场主体参与程度不高，利益共享处于地方政府间利益协调阶段，而以市场配置资源实现多元主体利益共享的进程相对滞后，民营企业、当地居民积极性不高。

　　解：探索完善协调机制实现机制

　　探索适度分离改革的协调机制

　　进一步完善经济区与行政区适度分离改革的顶层设计，围绕适度分离改革在省、市两级建立多层次的协调机制。一是在省、市两级建立跨行政区的政务互认机制，针对适度分离改革中的具体审批、监管事项，按省、市级别建立对应的互认机制。二是在省级设立由主要领导负责的重大事项协调领导小组，专门负责与国家部委协调沟通。三是合作双方加强政务信息化协作，推动政务信息互通、数据共享，为互认机制的建立和运行奠定基础。

　　推进区域要素市场一体化建设

　　以全国统一大市场为导向，在经济区与行政区适度分离改革试点中，探索深化要素市场改革的可行路径。一是以水、电、气跨省级行政区供给服务为基础，探索一体化的要素价格形成机制，加强与相关企业和价格主管部门的沟通，积极争取水电气等要素“同城同价”。二是以基础设施建设提升市场通达性，加大双区适度分离改革试验区基础设施建设投入，加强信息基础设施建设和市场主体信息互联互通。三是加强市场准入、公平竞争、社会信用等方面的协调衔接，清理阻碍统一市场建设的规定和做法，破除妨碍要素自由流动的体制机制障碍。

　　完善利益共享的实现机制

　　建立税收分享平等协商、动态调整机制，川渝两省（市） 共同制定有关资金结算、税费返还、奖补资金落实的指导意见，加强税收共享实现机制的约束力。以市场化手段兼顾多元主体利益，在经济区与行政区适度分离改革中，注重引入市场力量，支持和鼓励民营企业积极参与，通过创业就业、公共服务等方式加强与当地居民的利益联结。