对养老发展政策的再认识

　　养老发展政策既包括非正式的制度安排，如家庭养老方式、孝道文化、慈善行为，也包括正式制度安排，如基本养老保障、补充养老保障、商业养老保障等三大支柱体系建设，以及围绕正式制度安排的所有配套改革政策。

　　从全球范围来看，越来越多的社会学家和经济学家都已经认识到：养老发展政策已经成为全球人口老龄化条件下工业化国家的核心经济政策，被置于优先发展的地位。

　　我国作为发展中国家、经济转型国家、人口大国，与成熟市场经济条件下的工业化国家相比，确实存在很大的差距。但是，将养老发展政策纳入国家核心经济政策范畴，全面实现社会经济和谐发展，亦已水到渠成。

　　重新认识养老发展政策的社会经济意义

　　按照公共选择理论，养老发展政策作为一种公共政策形态，是在一定的社会经济环境下被公共选择出来的。优先发展养老事业，将养老发展政策纳入国家核心经济政策范畴，必须让人们动态地对其社会经济意义加以重新认识，以便应对时势的变化。

　　从“社会稳定器”到建设小康社会的加速器

　　我国养老保障体系的“稳定器”、“安全阀”的作用主要体现在：第一，为广大人民群众提供适当水平的基本生活保障，增强了抵抗各种社会风险的能力，并且还推动了社会公平的实现。第二，为国有企业改革和进行经济结构战略性调整，提供了基础的社会经济环境。第三，为我国市场化改革和社会主义市场经济体制的建立，提供了基础性的制度安排，社会保障体系已经成为我国社会主义市场经济体制的重要支柱。

　　经过数十年的探索和发展，我国社会保障体系已经从过去计划经济体制下的“企业保障”、“单位保障”转变为市场经济体制下真正的“社会”保障，社会保障不再是国有企业制度的一部分，而是成为一项基础性的社会经济制度。当然，建立完善的社会保障体系需要一个长期的过程。从国际社会保障发展的历史看，各国社会保障从开始建立到形成完善的体系都有一个逐步发展的过程：由建立单项制度，逐步发展到多项制度，最终形成项目齐全的制度体系；由覆盖少数人口逐步发展到大多数人口，直至覆盖全体居民；保障水平也由初期的仅能维持生存，发展到保障基本生活，最终达到较高的保障待遇。就我国来说，社会保障体系建设也必然要经历一个由近及远、由低到高、逐步完善的长期过程。

　　很显然，仅仅满足于社会保障制度所起到的“社会稳定器”的作用远远不够，必须把养老发展的思想统一到党的“十六大”提出的小康社会建设上来。“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”按照小康社会建设的目标和要求，我们会发现养老保障体系发展意义十分巨大，空间十分广阔，作用十分显著。

　　从“为国企减负”到转换政府职能

　　20世纪90年代后期，我国宏观经济处于“偏冷”时期，国内投资和消费需求严重不足，从计划经济时代长期的短缺经济转变为过剩经济，以及受东南亚金融危机的影响，国有企业发展普遍面临很大的问题。这时国企改革一改渐进式、增量改革为主的方式，变为比较激进的、以存量改革为主的方式，其中一项重要举措就是实行减员增效、打破铁饭碗。为了推进国有企业改革，必须对国有企业原来的劳动就业制度进行相关改革，而要改革国企的劳动用工制度，必须建立社会保障制度来加以承接。正是从那时起，整个社会保障事业的发展明显提速，而且取得实质性的进展。当然，通过建立社会保障制度来减轻企业负担，由政府来承担国有企业改革的转轨成本，本身也符合各国进行社会保障改革的普遍做法。

　　由政府而不再是企业来承担社会保障责任，标志着我国政府职能的重大转换。市场在资源配置的过程中发挥基础性作用，政府职能在于消除“市场失灵”的影响，弥补市场缺陷，促进经济和社会的协调发展。因此，建立社会保障制度，促进社会公平，实现由过去管理和补贴国有企业转变为投入资金建立社会保障度，体现了市场经济条件下的政府职能。

　　现在，我们开始熟悉“民生政府”的说法，“民生政府”和“民生国家”就是强调国家和政府在市场经济条件下的社会保障职能和公共管理职能，它与计划经济条件下的“建设性政府”、“投资性政府”、“企业化政府”相对应，体现了经济转型和政府职能转型的需求和特点。

　　国际经验表明，衡量一个国家是否是“民生政府”、“民生国家”，一个重要标志就是看该国的财政支出结构、社会保障支出在财政总支出中的比例。因此，稳步提高我国社会保障支出在财政总支出中的比例，将是一项十分重要并且需要长期实施的经济政策。

　　从“有利于劳动力流动”到推动企业薪酬福利制度改革

　　市场经济体系建设的基本要求是生产要素能够自由流动，否则市场机制就难以有效配置资源。相对于产品市场而言，资本市场和劳动力市场的发育相对滞后。让资本和劳动力充分流动起来，是提高市场效率的重要内容。

　　导致国有企业员工流动性差的一个重要原因是国有企业福利的“不可携带性”、“依附性”，如住房、医疗保险、养老保险、职业稳定性、工作上的“清闲”等等都具有“搬不动、带不走”的特征。很显然，包括社会保障在内的社会福利的“不可携带性”阻碍了劳动力的自由流动，扭曲了劳动力就业结构，需要通过建立和完善社会保障体系，才能有效推动劳动力市场的培育和发展。

　　随着企业补充养老保险制度的发展，导致对传统的企业福利制度进行根本性改革，一种新型的企业薪酬福利制度开始出现。补充养老保险作为员工福利计划的重要组成部分，它和国有企业经理人员的年薪制、员工持股计划、管理层拥有期权计划、股票增值权计划等其他薪酬福利制度一起，构成了一个完整的薪酬福利体系，成为现代企业制度下的重要制度安排，对于发挥员工积极性和创造性、培养和留住人才、提高企业竞争力具有特别重要的意义。

　　从减轻财政负担到推动金融发展

　　从减轻财政负担方面看。1995年8月世界银行调查团对我国的养老保险体制进行了调查研究，发现我国的养老保险制度面临两大严峻考验：一是如何有效减轻国有企业养老金负担的短期问题。二是人口快速老龄化导致养老金支付危机的长期问题。而传统的养老保险制度既不能有效解决这些问题，也不适应经济发展的要求。世界银行的专家们建议：尽快实现养老金筹资方式转型，即从现收现付制筹资模式向基金积累制筹资模式过渡；尽快实现从“单支柱”养老保险模式向“三支柱”、“多支柱”养老保险模式转变。世界银行的专家们还设计了过渡机制来解决对退休者和在职职工的隐性养老金债务，并对体制转换的财务状况进行了量化模拟分析。他们在报告中还提醒，如果我国养老金制度的覆盖面不能扩大、遵缴率低或者金融改革和资本市场的发展不能给社会保障储备金提供适当的收益率，社会保障制度改革必将归于失败。

　　世界银行为我国养老金制度改革开出的药方可以归结为两个方面：一是在社会保障制度内解决养老金不足。二是对养老保障体系进行改革，通过建立多支柱模式来减低基本养老保障作为第一支柱的支付压力。

　　世界银行关于减轻财政负担的建议，得到了我国高层领导和相关部委的高度重视，有力地推动了我国养老事业的发展。但是，世界银行同时提出的利用养老基金发展来推动我国金融发展的建议，却一直没有引起足够的关注。在笔者看来，后者恰恰对于我国发展而言具有同样深远的意义。

　　从推动金融发展方面来看。根据笔者的研究，我国养老基金发展有利于推动金融深化，完善金融体系；有利于分流银行储蓄，促进社会长期投资；有利于发展直接融资方式，提高金融市场效率。具体而言，可以表述为：

　　第一，注入长期资金，培育机构投资者，改善金融市场结构。

　　第二，分流银行储蓄，发展直接融资方式，改善金融配置结构。

　　第三，推动金融创新，发展竞争性金融市场，推动金融改革深化。

　　笔者认为，认识到养老金改革和发展对于减轻财政负担的意义，固然值得欣喜。但是，没有充分认识到养老发展政策、养老基金发展对于推动金融发展的意义，却是最大的遗憾。

　　从推动投资到推动消费

　　改革开放以来，我国经济发展取得了30年高速增长的辉煌成就。一方面，养老金在确保我国经济长期持续高速经济增长的过程中，发挥了重要作用，功不可没。另一方面，政府高层和经济决策部门对养老金的长期性投资特征有了相对深刻的认识，他们普遍认为发展养老基金是推动投资、实现长期经济繁荣的重大战略选择。

　　养老金资金运用通常情况下确实会优先考虑并重点选择长期性投资工具，于是产生了两个重要的经济效应：一是规模庞大的养老金资产被用于长期投资，可以有效促进长期经济增长。二是养老金的长期投资可以获得较高的投资收益，可以确保计划参与者充分分享经济增长的成果，并且有利于吸引越来越多的劳动者参与养老金计划。这两大效果正是政府高层和经济决策部门十分希望并且乐于接受的结果。

　　但是，我国经济发展中同时也潜伏着一个十分棘手的大问题，就是“热衷于投资，冷落了消费”。

　　第一，我国消费对经济增长的贡献率始终很小，目前最终消费已达到历史最低水平。从20世纪80年代消费占GDP比重的62%下降到2009年的40%，其中居民消费从1991年的48.8%下降到2008年的35%，远远低于同期世界79%的平均消费率。

　　第二，储蓄率一直居高不下。目前我国储蓄率已接近50%，为世界之最。而美国仅为14%，英国15%，欧元区21%，中东欧19%，西半球和非洲国家21%，独联体国家30%，亚洲新兴国家32%，日本28%，中东国家35%。

　　第三，经济增长严重依赖出口和投资，外贸依存度逼近80%，为世界之最。而美国、日本、印度、德国等国家基本稳定在20%左右。截至2009年上半年，我国外汇储备已高达2.13万亿美元，成为全球最大的外汇持有国，占全球外汇储备的1/3。严重依靠出口和投资拉动的增长方式不利于经济的可持续发展。

　　随着金融危机的爆发，基于中美经济结构失衡而得以保持的中美贸易格局被彻底打破，以及人民币对美元的持续升值压力，对我国长期保持的高储蓄、高投资、高出口经济增长格局造成了前所未有的挑战，经济增长方式的脆弱性开始暴露。在这种全球经济大动荡的背景下，内需不足的问题浮出水面，并被认为是严重制约我国经济发展的一个重大障碍。于是，扩大消费、扩大内需，开始成为经济增长方式转变的代名词。

　　为什么消费不足、为什么内需不旺？

　　一个重要原因是社会保障作体系建设成为一个瓶颈：医疗、养老、教育、住房这“四座大山”均属于社会保障的概念领域。完善社会保障制度是稳定收支预期的一个重要措施，是促进消费需求和提高消费率的重要条件。社保体系覆盖面越大，制度越完备，功能越完善，居民未来预期中的不确定性就越低，就越能起到降低居民对未来风险的预期和促进即期消费的作用。可见，完善社保制度的一个重要目的就是让城乡居民放心消费、敢于消费、善于消费。难怪我国社会保障专家郑秉文教授大声呼吁：在未来几十年改革中，社保改革要以鼓励消费为制度导向，以拉动内需为客观目标，为加快转变生产方式做出应有的贡献。

　　从社会保障改革到统筹发展

　　建立和完善养老保障体系，一方面需要对原有的社会保障体系进行改革，另一方面需要建立多支柱的养老保障模式，我国政府和相关部门对此认识相对深刻。但是，社会保障体系的改革，养老保障体系的完善，涉及到社会经济发展的方方面面，需要统筹考虑和统筹发展。

　　例如，养老改革与医疗改革，城镇养老与农村养老，失地农民养老与进城务工农民养老，户籍制度改革与社会保障改革，人口生育政策与社会经济发展政策协调，退休年龄与就业发展，家庭养老与孝道文化，税收优惠与税收管理等等。

　　遗憾的是，我国政府相关部门对养老发展政策需要统筹考虑的这一系列问题，关注相对较少，认识相对不足，措施相对缺乏，严重影响了社会保障改革的整体推进和统筹发展。

　　尽快将养老发展政策纳入国家核心经济政策

　　为了有效应对我国社会经济环境发展的变化，如新“四化”（即工业化、城镇化、市场化、国际化）和人口老龄化，未富先老与未富高储，财政压力过大与金融压力过多，“消失的人口”与“消失的女人”同时出现，全国统筹与全国统一社保同时建设等等。我国养老事业需要得到优先发展，并且应尽快将养老发展纳入国家核心经济政策。为此，本文建议：

　　成立专门的协调和管理机构。第一，借鉴“国务院体改办”、“国务院东北办”、“国务院西部办”等做法，成立“国务院养老发展领导小组办公室”（简称“国务院养老办”），协调养老税收政策、养老金融政策、养老金监管政策、养老产业发展政策、人口与发展政策、劳务发展和就业发展政策、退休年龄政策、养老教育政策、养老立法发展等工作。第二，借鉴国际经验，成立统一的“养老金监管局”，推动养老金和养老基金发展。

　　加大政策扶持和政策导向力度。借鉴中共中央每年下发“1号文件”锁定“三农”发展的做法，可以考虑采取中共中央每年下发“2号文件”的方式锁定“养老发展”，体现国家大力推动养老发展的态度和决心。

　　启动“新养老建设”十大工程。借鉴新农村建设的经验和做法，尽快启动“新养老建设”十大工程：全国统一社保工程、个人账户做实工程、 企业年金发展工程、养老保险发展工程、养老金融创新工程、养老基金发展工程、老年健康管理工程、生育政策评估工程、养老教育宣传工程、家庭和谐管理工程。

　　建立主权养老基金。借鉴主权财富基金的经验和做法，建立主权养老基金，推动养老金市场化运作和国际化运作。

　　在大多数人的观念中，养老问题是个大包袱。在笔者看来，养老发展政策也带来大机遇。工业化国家在养老金改革方面展现的智慧、迎来的机遇、取得的成绩，都值得我国参考和借鉴。他山之石，可以攻玉。

　　(作者单位：美国Rovids公司中国人寿养老保险公司)