横琴开发需要妥善处理的几组关系

　　横琴开发是澳门人长期以来分外关注的一个热点。自1992年广东省开始酝酿横琴开发以后，澳门人就期盼着这一构想早日成为现实。此后关于横琴开发的定位和设想虽屡有变化，但开发横琴的目标始终如一，澳门人的热望也依旧强烈。2009年初国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，纲要中明确提到规划建设“珠海横琴新区”的内容；2009年8月14日国务院批复《横琴总体发展规划》（以下简称《规划》），更是全面揭开了横琴开发进入实施阶段的序幕。一个许多人长期以来为之努力和奋斗的构想，正在逐步从蓝图变为现实。

　　横琴开发也是当今粤澳两地政府施政工作的重点内容。2010年粤澳合作联席会议于5月31日在澳门举行，以黄华华省长和崔世安行政长官为首的两地政府代表团研究并确定了下一阶段的工作重点：着重抓好“一项框架协议、两项专项规划、四项重点工作”，其中第一项重点工作即为“携手推进横琴开发和澳门大学横琴校区建设”。

　　然而，作为一个涉及方方面面的系统工程，横琴开发不可能一蹴而就，在实施过程中也会遇到各种各样的困难与问题，我们必须做好充分的思想准备。笔者认为，能否妥善处理好以下三组关系，是横琴开发能否取得预期成功的关键。

　　从“一国”的高度看“两制”的关系

　　《规划》对于横琴开发的发展定位做出了三方面的概括，首先就是“‘一国两制’下探索粤港澳合作新模式的示范区”。从“一个国家”的高度出发，横琴开发过程中必须处理好社会主义和资本主义两种制度的关系。

　　横琴新区能否妥善处理两种制度的关系，是能否获得足够的港、澳资金来源，能否吸引并留住澳门、香港和海外人才的试金石。具体言之，假如横琴新区同国内其它许多开发区大同小异，从法律体制、意识形态到管理模式、政策规章等全部沿用国内的固有体系，就会大大地削弱其吸引力。这也是许多港、澳人士特别关心的问题。5月15日，香港民建联主席、立法会议员，也是全国政协委员的谭耀宗率领香港民建联考察团访问横琴新区，有考察团成员就提出了一个敏感的问题：“横琴新区吸引港澳居民前来创业与生活，那么住在横琴的港澳人士是受内地还是港澳法律的管辖？”得到的回答当然是“肯定受内地法律管辖”，但提出的问题却具有一定的代表性。

　　粤港澳合作非从横琴始，在粤港澳合作过程中长期应用的有效模式当然应该在横琴沿用。然而，横琴如果仅仅沿用固有模式，就不能体现“粤港澳合作新模式”的精神，更不能发挥“示范区”的作用。从马克思主义政治经济学和科学社会主义理论的角度来说，社会主义和资本主义是“冰炭不同器，寒暑不兼时”的两种社会制度。但是，邓小平同志提出的“一国两制”理论却巧妙地将这两种制度在“一个国家”的框架里有机地结合起来，使这两种不同的社会制度得以发挥各自的优势，甚至产生取长补短、集成创新的效果。

　　横琴新区开发过程中只有站在“一个国家”的高度（而不是广东省甚至珠海市的高度），才能有效地集成两种社会制度的优势。社会主义社会在生产数据公有制基础上建立的按劳分配制度、民主集中制的组织原则、人民的民主权利、能够集中力量做大事和抗御重大灾害的特点等等；资本主义社会较高的生产力和较强的经济实力、较丰富的市场经济运作与管理经验、较强的法制观念、较健全的社会保障体系等等，是各自的特长所在，横琴新区应当格外珍惜。

　　为了达到取长补短的效果，横琴新区必须从法律上确保两种制度充分发扬各自的优势。由于横琴开发区不是行政单元，更没有立法权限，因此必须考虑与“一国”高度相适应的立法机制。2009年6月27日，十一届全国人大常委会授权澳门特别行政区管辖设在横琴岛的澳门大学新校区，届时将实施隔离式管理。

　　这正是“一国两制”和“粤澳合作新模式”的可喜尝试。人大常委会授权澳门特区管辖澳大横琴新校区迄今已经一周年了，我们期待着将来在法律法规、税收、金融、土地使用、出入境管理等其它方面都出现类似的新探索、新模式，这样才能使横琴名副其实地发挥“示范区”的作用。

　　从国家战略的深度看粤澳港关系

　　横琴开发不仅关系到珠江口西岸的发展，而且涉及珠江三角洲乃至整个华南地区未来三十年的前景，事关重大而意义深远。事实上，横琴开发已经被纳入国家发展战略，横琴新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，由国务院批准的第三个国家级开发新区。

　　正由于横琴开发已经上升到国家战略的高度，因此决不能等闲视之。不妨通过三个国家级开发区的简单对比来衡量横琴新区的基础条件。先从国家级开发区的支撑来看。众所周知，浦东开发区依托的是我国最大的城市上海，天津滨海新区依托的是著名的直辖市天津。无论是上海还是天津，都具有比较悠久的历史，比较高的行政级别（省级），比较坚实的经济、科学技术基础和比较丰厚的文化积淀。应当说，作为国家级开发区的后盾，这两个直辖市凭借其雄厚的实力，是当之无愧的。浦东开发区和天津滨海新区的迅速崛起与惊人成就也雄辩地证明了其后盾之强大。而横琴新区的直接后盾是珠海市。中共广东省委和广东省政府已经明确表示，珠海市是横琴开发的主体。我们充分看好珠海开发横琴的积极性与管理能力，但很多事情单凭积极性和能力是不能解决问题的。尤其是在打造“一国两制”前提下粤港澳合作新模式典范的过程中，往往会遇到不少涉及根本、牵动全局的新问题，以一个地级市的权限，就会力不从心，束手无策。

　　从三个国家级开发区的自然条件和基础设施来看，浦东开发区和滨海新区都地处已经发展了一个半世纪以上的现代城市区划内，毗邻发达的现代化闹市区，交通、能源、信息以及各种基础设施都堪称一流。而珠海市本身建市刚满三十年，横琴岛则长期处于待开发的休眠状态，环境相对闭塞，交通相当不便。虽然已经基本实现“桥通、路通、水通、电通、邮通、口岸通”的“六通”，但其基础设施与发达地区相比还相去甚远。要想对世界各地的资金和人才产生足够的吸引力，横琴要做的工作还很多很多，珠海市的压力因而也就很大很大了。

　　由此联想到国家战略层次上的粤澳港关系。既然将横琴开发列入国家战略，地处珠江三角洲地区的广东省和澳门、香港特区都责无旁贷。《规划》中指出，推进横琴开发，是为了“构建粤港澳紧密合作的新载体，为珠三角地区‘科学发展，先行先试’创造条件”，以利于“充分发挥三地在人才、技术、市场和管理体制等方面的优势，促进区域人员、物资、资金和信息的高效集聚和合理流动，形成新的政策优势和体制优势”。从这个意义上看，澳门、香港两个特别行政区应当同广东省一样，是横琴开发的责任承担者和利益受惠者。既然如此，澳门、香港就不宜以朋友的身份“配合”或“支持”广东省领导下的珠海市开发建设横琴新区，而应该三地“连手”与“合作”，打造国家级的精品开发区。尤其是澳门，充当横琴开发的主体是义不容辞的。

　　从历史渊源来考察，“澳门”这一地名是由“濠镜澳”的“澳”与“十字门”的“门”两字组成的，而十字门正是由小横琴（明代叫舵尾岛）、氹仔大潭山（明代叫鸡颈岛）、大横琴（明代叫横琴岛）、路环岛九澳山（明代叫九澳岛）四座海岛组成的。可见今日之横琴实为当年澳门的组成部分，两地在地理上和历史上的血缘关系不可分割。从经济实力来考察，回归祖国十年后的澳门现在已经发展得相当强大。2009年澳门的本地生产总值达到1693.43亿澳门元，人均31.11万元，合3.90万美元；而陆地面积是澳门的57倍、人口总数是澳门近3倍的珠海，2009年的GDP为1037.69亿元（人民币），人均6.89万元，合1.02万美元。相比之下，澳门具有明显的经济优势，同时还具有特区的政策优势，因此，倘若横琴开发也能以澳门为支撑，情况就会有利得多。

　　由此可见，粤港澳三地应从落实国家发展战略的深度着眼，发挥主体意识，通力合作，连手打造国家级的横琴开发新区。

　　从管理模式的角度看珠澳关系

　　如果从操作的层面来考虑，还有许多比较具体的问题需要斟酌。管理模式就是一个重要的方面。《规划》中专门辟出一节，详尽地规定了横琴开发的管理模式：“建立两层机构、一站式服务的管理模式，包括管理委员会和开发运营公司两个层次的管理架构，其中管委会为行政管理机构，承担行政管理职能；开发运营公司为投资建设管理机构，负责招商引资、投资建设等具体事项。”根据《规划》中的解释，管委会的主要职能包括“根据有关规定和权限，行使相应的行政权限和其它行政管理权（包括规划、土地自然资源、建设、交通、环保等行政管理权）”；“任免行政官员、横琴开发运营公司负责人”；“在权限内对投资项目和进口行使审批权”等。而开发运营公司则采取股份制形式，“由珠海市政府所属的投资公司控股，可以吸收中外特别是港澳机构或公司共同出资组建，实行市场化管理”。由此可见，横琴开发将实行行政主导、市场运作的原则，而且是在地级市珠海派出的下属机构（管委会，不知道够不够县处级？）的行政领导下市场运作。

　　由此想到这样架构下的珠海同港澳的关系，尤其是珠澳关系。《规划》中在阐述横琴开发的管理模式时，也提到（而且是先提到）“坚持面向世界、优先港澳”的原则，然后才是“政府主导、市场运作”。问题是如果遵照上文规定的管理模式，澳门、香港是很难实质性介入的。特别是港澳特区政府，纵有心愿也难有用武之地。单靠横琴的基础条件、潜在优势和知名度，要想在短时期内走向世界恐怕不太现实。在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中就已提出粤港澳“重大基础设施对接”、“加强产业合作”、“共建优质生活圈”等创新合作的方式，珠澳、深港同城化、一体化的舆论已经议论多时，各有关地区的职能部门也已多次接触磋商且有所进展。5月底的粤澳合作联席会议也再次强调抓紧共同做好“粤港澳基础设施和优质生活圈专项规划”的编制和完善。然而，最应该接轨和同步的澳门与珠海横琴之间，却设置着管委会（通过任命负责人）领导下的开发运营公司守门把关，再怎么顺畅至少也会影响工作效率吧？

　　澳门和珠海的关系不理顺，澳门为横琴开发尽力的积极性就会受到影响，甚至成为空话。有些事情从理论上讲是好事，但实际操作起来却未必成功。珠澳跨境工业区就是一例。位于珠海拱北茂盛围和珠海茂盛围澳门青洲之间的珠澳跨境工业区，由珠海方面0.29平方公里和澳门方面0.11平方公里土地组成，分属珠海市政府和澳门特区政府管理，中间有一座60米长的跨境桥相连接。这一新事物于2002年由澳门方面提出构想，后由珠海向国务院提出申请，于2003年底批准始建，2006年12月正式启用。一直有舆论认为，这是体现“一国两制”精神的我国第一个跨境工业区，集成了“行政特区、经济特区、自由港和保税区的优势”，具有“最短的进出境距离、最快的通关速度、最新的优惠政策”等众多优势。然而，跨境工业区从酝酿到启用至今，已有八、九年的历史，却始终未出现预期中的火爆局面。究其原因，管理体制分散和利益杠杆乏力是主要的制约因素，以致多方面的积极性难以调动起来。笔者曾听到过珠海方面机关干部的埋怨：珠海同澳门打交道总是吃亏的。

　　这不仅是“实话实说”的真情流露，也反映了珠澳合作中隐藏的深层次问题。不久前澳门经济学会公布该会完成的《珠澳合作开发横琴专题研究》，提出采取“混合合作开发模式———同城化加合作园”开发横琴，不失为有价值的见解，值得进一步研究和适当采纳。横琴开发正处于起步时期，前景美好，潜力很大；但是问题会遇到很多，征途也不可能一帆风顺。愿更多的人都来关心这个新生事物，都来议论评说，出谋划策。大家的智慧集中起来，才能聚沙成塔，集腋成裘，有助于做成轰轰烈烈的大事业。