制度先行助力开发区高质量发展

　　文/王建平孙金浩

　　中共四川省委十二届三次全会做出深入推进新型工业化加快建设现代化产业体系的决策部署，明确提出高质量建设现代产业园区。截至2022 年底，四川共有省级及以上开发区145 个，其中国家级经济技术开发区10 个、国家高新技术产业开发区8 个、综合保税区6 个、省级开发区121 个。开发区作为四川加快新型工业化、建设现代化产业体系的主要承载地，在促进全省经济高质量发展中起着重要作用。通过深化管理制度改革促进创新发展，是新时代推动开发区高质量发展的内在要求。

　　开发区管理体制改革取得一定成效

　　近年来，四川先后出台《关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》《关于推进四川省国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》《关于促进高新技术产业开发（园） 区高质量发展的实施意见》等政策文件，开发区管理体制改革取得积极成效。

　　管理模式方面，多数开发区采取政府授权委托方式管理，开发区管委会作为所在市、县级政府的派出机构，行使当地政府授权的经济管理职能，实行党工委、管委会合署办公，部分开发区设有专业的国有平台公司负责开发建设。

　　职责权限方面，绝多数开发区主要聚焦经济发展，承担产业促进、科技创新等经济建设任务，部分开发区还承担了社会事务管理职能。

　　部分地区管理制度不适应高质量发展要求

　　管理机制运行不畅。部分开发区呈现出从单纯经济功能向城市功能转变的特征，要承担经济区与行政区双重职能，但开发区人员编制数量较少，面对复杂的社会事务往往力不从心，“小马拉大车”问题突出。部分开发区为升级，把分散的开发区逐步集中管理，但大多是形式上的园区合并，存在“一园多片区”相对独立运行及多头管理的现象。部分开发区审批和监管职责边界不明确，不能有效承接相关行政审批授权，“办事不出园”的目标没有完全实现。

　　财权事权还需理顺。部分开发区管委会与当地政府部门经济权责界定不清晰，土地储备、批次申报及项目立项、规划和审批等相关权限仍在政府部门，开发区无法自行直接审批办理，降低了企业投资建设效率。部分开发区管委会在规划建设、项目招引、土地供给、行政审批等方面只有参与权，统筹推进园区发展的主导权不足，存在权责不对等的问题。

　　土地集约利用机制不完善。部分开发区产业准入考核和退出机制不健全，产业准入阶段招商预审把关不严，产业供地之后缺乏有效的评价标准，对企业征而不用或少用、停产闲置、停产出租等缺少相应的处理手段，导致开发区建成比例低、待建地多、土地闲置增加等问题比较突出，土地产出效率不高。目前四川开发区亩均营收和亩均税收均不到浙江的一半，与湖北、江西等中部省份差距也较大。

　　管人用人机制不健全。开发区内设机构和编制数普遍较少，统筹协调资源能力较弱，编制和人手不足成为开发区的普遍问题。多数开发区缺乏对应岗位的业绩考核和动态管理，对人才干事创业缺少激励手段。部分开发区未建立市场化引人机制，高端人才和专业技术人才引不来、留不住问题突出。

　　市场化投融资能力不强。开发区开发建设周期长、收益低，社会资本参与积极性不高，目前全省开发区九成项目主要以政府筹资和银行贷款为主，部分开发区的建设资金基本依靠财政和债券资金，市场化投融资能力薄弱，由于地方财力较弱、融资能力有限，开发区建设资金缺口巨大。同时，开发区国有平台公司普遍“造血”功能不足，在国家加强资本金审查及政策加压下，开发区国有平台公司基本无法通过融资方式解决资本金。尽管部分开发区按照“融资、建设、经营、偿债”一体化投融资发展思路，组建了园区投资开发有限公司，但开发公司没有实业收入，不能快速推动园区建设。

　　优化管理制度推动开发区高质量发展

　　加强制度顶层设计，推进开发区治理现代化

　　理顺开发区与行政区关系。坚持去行政化改革方向，理顺开发区管理机构与政府职能部门、乡镇（街道） 之间的职责关系，稳妥剥离开发区社会事务职能，支持属地政府承担社会事务和公共服务，增强开发区经济发展主责主业。

　　推进开发区优化整合。鼓励以国家级开发区和发展水平较高的省级开发区为主体，整合区位相邻、产业趋同、实力较弱的各类产业园区，选择一批符合条件且未设立省级开发区的县（市、区） 培育省级开发区后备梯队。

　　完善考核激励机制。强化对不同类型开发区实行动态管理，将综合考核结果作为开发区扩区、调位、升级和政策支持的重要依据，对综合评价考核优秀的开发区，倾斜安排资金支持项目建设，优先支持扩容升级并在管理机构设置、编制数量等方面给予倾斜。

　　创新人财物管理模式，激发开发区发展活力

　　深入推进机构人事改革。推进开发区管理机构扁平化，精简综合事务部门，健全党建工作机构，加强主责主业机构，进一步提高承担经济管理、科技创新、营商环境打造等职责的职能部门数量和人员编制比例。

　　完善开发区财政管理。厘清开发区与行政区之间的财政事权与支出责任，逐步建立权责清晰、财力协调、区域均衡的开发区财政关系。建立开发区公共资产、负债登记和规范管理制度，全面摸清开发区公共资产和债务，稳步解决开发区资产负债权属不清问题，健全开发区地方政府债务风险防控机制。

　　创新开发区投融资机制。鼓励各类金融机构加大对开发区基础设施和重点产业发展的信贷支持力度，积极开展金融产品和服务创新。支持符合条件的国家级开发区建设主体申请首次公开发行股票并上市，支持符合条件的开发区企业发行企业债、公司债、银行间市场债券等开展债券融资。

　　坚持集约节约导向，提高开发区土地利用效率

　　推动土地集约利用。严格落实国土空间规划对开发区土地利用的整体安排，开发区设立、扩区、调位须位于国土空间规划确定的城镇开发边界以内。建立开发区节约集约评价考核指标体系，定期开展土地集约利用评价，将评价结果作为开发区综合管理和土地征收成片开发方案批准的重要依据，按照“亩产论英雄”制定开发区建设用地指标奖惩和动态管理机制，严格管理容积率、投资强度、建设系数等控制性指标，严格控制不符合产业政策、供地政策的项目用地。

　　提升土地配置效率。健全工业用地“标准地”出让工作机制，开发区新增工业用地全面实现“标准地”供应。加快开发区低效用地整治和再开发，规范有序实施不同产业用地类型合理转换，鼓励开发区运用法律、市场、行政、金融等手段，通过依法协商收回、用地置换、费用奖惩、破产清算等措施，促进低效用地腾退出清，加大闲置土地、低效用地等存量建设用地再开发力度。

　　完善区域协作机制，拓展开发区发展空间

　　推动省内开发区深度合作。深化省内飞地园区建设，推动区域生产力的优化布局，进一步完善建设、管理、利益分享等机制。畅通开发区联动机制，推动开发区之间沿产业链开展跨区域合作和布局协同，实现以重大新兴产业基地、县域特色产业集群（基地） 为中心的集群化发展。加强开发区跨区域产业合作。

　　深化川渝毗邻地区合作，共建成渝地区双城经济圈产业合作示范园区。深化川浙东西部协作，打造一批功能先进、配套完善的合作产业园。继续加强与长三角地区、中部地区、粤港澳大湾区、北部湾等地开发区合作，鼓励开发区通过股份合作、委托招商、飞地经济和“园中园”等多种方式，推动共建共管模式创新。

　　（作者单位：四川省数字经济研究中心）