城镇化：进入高质量发展“下半场”

　　文/吴振明杨欣

　　扩容焦虑？大可不必

　　人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。对城市而言，人口是城市发展的主体，人口要素变动对城市经济建设、社会运行、文化演进等诸多方面都会产生深远影响。随着我国人口总量增速逐渐趋近于0，并于2022 年出现负增长，全国城镇化的推进也转入“下半场”。自2017 年突破60% 之后，中国城镇化率增速从每年接近1.5 个百分点下降至2022 年的0.5 个百分点。在这一背景下，全国主要城市的人口增长显著放缓，部分特大城市出现总人口减少，“城市收缩”现象由中小城市蔓延至大型城市，引发了社会各界对城市人口能否持续增长的担忧，应当正确看待城市人口变化新形势，从“量”和“质”辩证把握城市发展规律。

　　首先，城市人口规模增长放缓是城市发展的必然规律。城市人口规模与城市发展水平之间不是简单的决定关系，一方面城市资源环境承载力决定了城市人口规模上限，纵使技术进步和生产力发展能够促使城市人口不断接近规模上限，城市人口规模也不可能无限增长；另一方面，在现代城市发展中，产业结构升级、技术进步、机制变革等因素才是城市经济社会发展过程中更加本质的影响因素，而这些因素更加决定于城市人口素质提升，而不是数量增长。从全球来看，城市人口增长放缓是普遍现象，发达国家主要城市增长到一定规模后，都会进入人口数量相对均衡阶段，人口质量提升成为长期目标。

　　其次，我国城市从人口红利转向“人力资本红利”“人口结构红利”潜力强劲。随着科学技术不断进步，劳动力的质量和人力资源利用效率已成为影响城市竞争力的重要因素。目前我国仍然有世界数量最多的劳动年龄人口，并且绝大多数分布在城市、受过良好的教育：2022 年我国劳动年龄人口平均受教育年限达到10.93年，新增劳动力平均受教育年限达14 年；全国技能人才总量已超2 亿人，占就业人员总量26％以上，高技能人才超过6000 万人［1］，人力资本红利巨大。另外，随着我国生活水平和健康水平提升，人口平均预期寿命持续增长，适宜工作年龄也相应延长，根据第七次全国人口普查数据，我国低龄健康、基本健康的老年人规模达到1.37 亿人，这一群体具有经验充足、技术成熟、阅历丰富等优势，是宝贵的人力资源，是我国城市人口结构红利的重要来源。

　　协调发展大于规模之争

　　当前，对我国城市人口增长放缓的各种疑虑，源于长期以来形成的“数量增长”思维惯性，人们对城市规模认识存在一定的片面性。城市的大小，并非“越大越好”，若城市规模过大，在边际递减规律作用下，城市的生产效率不仅不会提升，反而会下降，同时，规模过大可能还会造成环境污染、失业和犯罪率上升、公共服务提供不足等环境和社会问题。城市规模并不存在“最优解”，任何城市规模的形成，都是市场力量制衡、政策力量驱动、微观主体自组织综合而成的结果。

　　从我国城市规模政策的演进来看，也长期存在“城市规模是过大还是过小”的争论。2007 年，党的十七大报告明确提出“促进大中小城市和小城镇协调发展”，终结了我国“大城市”还是“小城市”的城市发展方针争论，标志着我国对城市规模的调控政策实现了从“严格控制”向“协调发展”的根本性转变。2018 年，《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“加快构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局”。党的二十大报告再次强调“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。

　　近年来，随着我国新型城镇化战略的深入推进，城市规模结构发生了迅速而剧烈的变化，一批超大城市、特大城市快速崛起，同时部分城市出现了人口流出、产业衰落、竞争力弱化等问题，给既有城市规模演化规律和政策制定带来了新挑战。进入城镇化的“后半场”，城市人口规模的短期波动已经不再重要，城市发展的首要任务是，如何转向到推动城市高质量发展，以城市高质量发展为中国式现代化建设奠定更坚实的基础。

　　城镇化“下半场”，高质量是标签

　　相比于前几十年的城镇化进程，我国城镇化正在进入转型期，人口总量由快速增长期进入平稳期，人口流动由农村向城镇转移为主转向农村与城市间和城市与城市间流动并重，城市规模由普遍扩张转向扩张与收缩并存，我国城镇化进程已经进入“下半场”，应结合城市规模的分布特征，从以下几个方面谋划城市高质量发展之策：

　　理性看待城市人口规模波动

　　应充分考虑城市自然禀赋、产业基础、就业机会、公共服务等多方面因素，着眼长期、科学论证，引导过密城市适度疏解功能和人口，支持具备发展潜力的过疏城市合理集聚人口。

　　以人口高质量发展支撑城市高质量发展

　　应将政策重心由提高人口数量转向提升人口质量上来。一方面，要更重视人口素质提升，建立与产业需求相适应的教育体系，统筹推进职业教育与普通教育协调发展，加强人力资源开发利用，培养造就拔尖创新人才，加快塑造新时代人才红利；另一方面，树立全人口、全生命周期的健康观念，健全完善与人口发展相适应的全生命周期健康服务体系，进一步提高人民健康水平，持续提升健康预期寿命，挖掘人口结构性红利。

　　加快推进农业转移人口市民化

　　《2022 年城市建设统计年鉴》数据显示，2022 年我国城市城区暂住人口9486.24 万人，占城区总人口的16.79%；部分超大、特大城市存在大量的城区暂住人口，如广州超过600 万人，成都超过400 万人，重庆、郑州、合肥、武汉均超过300 万人。我国长期存在的、突出的不完全城镇化现象，是制约城市高质量发展的重要因素，需要进一步加快推进户籍制度改革，促进农业转移人口在城镇落户，提高农业转移人口及其家庭的基本公共服务保障水平。进一步破除限制人口流动的不合理制度，促进劳动力跨城乡、跨地区、跨产业流动，提升劳动力配置效率。

　　加快实施城市更新行动

　　城市更新是城镇化发展的必然阶段，是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的必然选择。要坚持问题导向，补齐城市发展的短板弱项，着力解决好就业、教育、医疗、住房、养老、托幼等人民急难愁盼的重要问题，以城市更新行动系统推进“城市病”治理；加强基础设施特别是数字、智慧等新基础设施建设，将城市更新与绿色低碳转型、文化科技赋能相结合，塑造城市发展新动能、新优势。

　　（作者单位：四川省社会科学院）

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