国家指导意见引导智慧城市发展回归理性务实、健康有序之路

　　——专访国家信息中心信息化研究部副主任 中国智慧城市发展研究中心秘书长 单志广

　　编者按：

　　2014年8月27日，国家发展和改革委员会会同工业和信息化部、科技部等八部委联合发布了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（以下称《指导意见》）。为深入解析中国智慧城市发展趋势与宏观政策，探索我国智慧城市建设的创新思路，《中国信息界》杂志社特邀请《指导意见》的主要执笔人之一、国家信息中心信息化研究部副主任、中国智慧城市发展研究中心秘书长单志广，就该政策的设计、制定和推进等情况做出相关介绍和解读。

　　记者：《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》颁布以来，获得了包括地方政府、企业和媒体的极大关注，请您谈一下指导意见出台的相关背景。

　　单志广：近年来，我国智慧城市建设在取得积极进展的同时，在发展过程中不少城市也逐渐暴露出缺乏顶层设计和统筹规划、体制机制创新进程滞后、网络安全隐患和风险突出等问题。一些地方智慧城市发展思路不清、水平不高，出现盲目建设的苗头。有关部门各自组织开展了试点示范、技术研发、评测评价等工作，在推动各地智慧城市建设的同时，也存在缺乏国家层面统一指导、试点示范政出多门、地方城市无所适从、标准规范体系缺失等问题，亟需加强国家层面的规范引导。

　　《指导意见》虽然是今年八月份出台，但是前期研究和酝酿准备从2011年就开始了，正式研究起草工作从2012年6月开始，也经历了2年多的时间，整个研究起草工作是很扎实深入的。

　　国家发展改革委从2009年开始就启动了智慧地球与新一代信息技术应用相关问题的研究。2011年8月，国家发展改革委与北京、上海、天津、湖北、吉林、广州、南京、宁波等八个省市发展改革委联合开展了“智慧城市若干问题研究”的专项研究课题，我受邀担任该课题的指导专家。该课题的定位是：站在国家的高度，结合地方的实践，研究智慧城市的发展策略、推进机制、保障条件、政策措施，为科学引导有中国特色的智慧城市建设提供研究支撑和决策支持。该课题下设10个子课题，内容涵盖智慧城市建设的需求分析与顶层设计、基础设施智能化提升、城市运行管理、市民生活质量提升、服务型政府构建、产业发展、信息资源整合与共享机制、社会化信息服务运行模式与机制、建设与运营的创新模式、发展环境研究等。基于该课题研究成果，2012年3月，国家发展改革委研究和起草了《国家发展改革委关于我国智慧城市建设有关情况的报告》，分析和阐述了我国智慧城市发展面临的机遇，存在的问题，以及对下一步促进我国智慧城市健康有序发展的工作建议。该报告上报国务院后，获得了国务院领导同志的重要批示。国务院领导同志对我国智慧城市建设存在的问题高度关注，要求国家发展改革委会同工业和信息化部研究提出意见。根据国务院领导的批示，国家发展改革委自2012年6月起会同工业和信息化部，成立了研究起草工作小组，启动了《指导意见》的前期研究和初稿起草工作。在研究起草的过程中，国家发展改革委注重广泛征求和吸取各部门、各地方的意见，凝聚各界共识。在2013年初，正式征求了工信部、教育部、科技部、公安部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部等17个部门和北京、上海等17个城市意见。经过多轮修改完善、八部门会签，报请国务院同意，《指导意见》于今年8月27日正式发布。

　　记者：从起草者的角度来看，可否请您谈一下《指导意见》出台的意义和总体方向？

　　单志广：《指导意见》的发布，是继2013年8月8日《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》、2014年3月16中共中央、国务院《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》两个国家层面文件对智慧城市建设给出了有关政策部署后，经国务院批准同意的国家层面上关于智慧城市发展最权威、最全面、最清晰的宏观政策和指导意见，对于加强智慧城市发展的科学谋划与统筹部署，保障信息安全，维护国家战略利益，具有非常重要的作用。

　　针对当前中国智慧城市建设，《指导意见》出台主要有三个方面的重要目标定位：首先，当前我国的智慧城市建设存在着诸多问题和风险隐患，一些隐患的存在甚至关系到整个智慧城市的健康有序发展和国家信息化的良性发展。从这个角度考虑，需要国家对智慧城市建设进行科学引导和规范。其次，《指导意见》的出台也在一定程度上起到填补了我国“十二五”规划对智慧城市发展的国家政策空白；最后，这也是对“十八大”以来党中央国务院对新时期经济社会发展一系列战略部署，特别是新型城镇化建设战略的具体贯彻落实实。

　　出于以上几方面的考虑，我认为《指导意见》的作用主要有三个方面。第一是“指方向”，《指导意见》是要指明智慧城市发展的总体方向和建设重点，统一思想，务实推进，但不是对各地具体智慧城市建设项目进行指导；第二是“提要求”，也就是提出我国智慧城市建设的基础性、共性要求，树立通用行为准则；第三是“聚共识”，最大程度地凝聚全社会对智慧城市建设的共识，汇聚各方力量，体现国家层面的规范性和指导性。总体上来看，我认为，《指导意见》的宗旨是立足于当前我国智慧城市建设的现状和实际需求，明确智慧城市建设的指导思想、发展原则、发展目标和推进策略；《指导意见》的总基调是要促进我国智慧城市理性务实、健康有序、可持续发展。

　　记者：您对当前我国各地智慧城市的推进情况有何看法和评价？

　　单志广：近年来，我国智慧城市发展迅速，呈现了蓬勃发展的态势，取得了不少有益的经验，对促进城市转型发展、提高城镇化建设的质量和水平起到了积极的推进作用。有关部门从各自的职能角度组织开展了试点示范、技术研发、评测评价等工作，对推动各地智慧城市建设起到了积极的促进作用。但从目前整体情况来看，我国智慧城市在建设和发展的过程中也暴露出诸多不健康、不科学的问题，也出现了非常明显的试点示范政出多门、过多过滥的问题。据有关机构不完全统计，在“十二五”规划或2013政府工作报告中正式提出建设智慧城市的全国地级以上城市有52个，截至2013年9月，我国所有副省级以上城市（4个直辖市、15个副省级城市），241个地级城、51个县级市均提出或在建智慧城市，总数达到311个，占县级及以上城市的47%，这个比例到目前为止有可能已经突破了50%。比照全球的智慧城市发展的成熟度，考虑到我国城市的信息化和经济社会发展水平，我国智慧城市建设是存在非常明显的过热特征的。某些地方城市领导对于“智慧城市试点城市”的名头十分热衷，但是对于智慧城市的本质内涵、科学合理的推进机制和建设模式却往往并不十分清楚。我认为“试点”的涵义是在缺乏经验的时候通过“试验几个点”来积累经验稳步前行，是一种科学审慎的思维、小步快走的策略，“试点”结果有可能是“试对”，更有可能是“试错”，试对了，就总结经验进一步推进，试错了，就分析原因避免造成大的损失。如果智慧城市一上来就搞上百个甚至几百个“试点”，这还叫“试点”吗？不就成了“试面”甚至全盘推进了吗？如果在发展理念不明、思路不清的情况下，非常容易造成脱离实际一哄而上、盲目跟风攀比、贪大求全、贪高求洋，带来非常严重的损失和代价。

　　党中央、国务院领导同志对于我国智慧城市出现的问题一直非常关注，也做过一系列重要指示。《指导意见》核心是“问题导向”的，是针对我国智慧城市当前出现的诸多苗头性、“不健康”的问题，目的是通过加强规范和引导，使得我国智慧城市能够重归健康有序、理性务实、追求实效、可持续发展的科学道路。

　　我个人认为，现阶段，我国智慧城市并非越多越好，而是要与整个经济社会的发展情况和信息化发展水平相适宜。我们必须清醒地认识到，与发达国家和地区相比，我国的智慧城市建设在总体上尚处于起步时期和探索阶段。我国各类城市的生产力水平和政府治理程度有很大差距和差异，并且在相当长一段时期还将继续存在。因此，我国当前还不具备大规模开展智慧城市建设的综合条件，只能支持先在具备基本条件的城市开展先行先试。我个人对业界存在的不遗余力鼓吹智慧城市建设、夸大智慧城市市场的做法是持反对意见的。国务院《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中也明确指出“在有条件的城市开展智慧城市试点示范建设”，换言之，对于没有条件或条件不充分的城市，我认为智慧城市建设应该慎行、缓行！

　　记者：从您的角度来看，您认为我国智慧城市建设目前存在的主要问题和误区是什么？

　　单志广：我国智慧城市建设在取得积极进展的同时，也出现了一些发展思路不清、水平不高、盲目建设的苗头，当前比较突出的问题和实践误区主要有以下四个方面。

　　一是重概念口号，轻行动配套。有些城市在推动智慧城市建设时，热情很高，决心很大，目标很宏伟，口号一大堆。但是却明显缺乏对真实需求的判断，缺乏可操作的总体规划和顶层设计，缺乏基本的要素资源和支撑能力，缺乏有效的路径、方法、措施，缺乏执行层面的组织保障，发展智慧城市往往沦为盲目跟风的政治口号、招商引资的花样手段、发展房地产业的变相途径，或追求时髦的政绩工程。

　　二是重建设投入，轻绩效提升。有些地方在智慧城市工程建设领域大干快上，非常重视最新技术的引入和新设备、新硬件的投入，但往往技术导向、项目驱动，对于智慧城市的根本宗旨缺乏认识，对智慧城市建设的战略目标、业务目标和实际效果往往缺乏关注和设计，一些城市主管部门在争取建设项目时往往自成体系、独立运行，缺乏统筹规划和综合协调，无法真正形成互联互通、信息共享、业务协同、智能服务的新模式，投入产出率十分低下，缺乏应用实效。

　　三是重设备技术，轻机制建设。有些地方或主管部门对于花大钱购置物联网、云计算等先进技术以及以IOE为代表的先进设备、系统软件具有过大的积极性，热衷于尽快将“行头”武装到“现代化”水平，甚至不惜借债来投入巨资，贪大求全、贪高求洋。但是，对智慧城市建设的长期性、复杂性的认识明显不足，缺乏统筹建设、运营和管理的长效机制，缺乏可配套的政策和法制环境，从而使得市场配置资源的基础性作用难以充分发挥，也难以激发全社会力量参与智慧城市建设的积极性和创造性。

　　四是重建设发展，轻安全保障。有些城市重视推进智慧城市建设，但在工程规划和实施过程中过度依赖国外厂商提供的规划设计和解决方案，甚至打算直接依托国外厂商建设城市重要领域的信息系统，构建智慧城市的核心平台，缺乏自主可控、安全可信方面的规划设计和管理制度，这将导致交通、能源、金融、社会管理等重要信息和系统为外所控，带来严重的信息安全隐患，甚至危害国家的信息主权。

　　总之，如果我国各地城市在对智慧城市建设需求认识不清、长期性和复杂性估计不足、推进思路不明、发展模式不力的情况下，按照上述方式盲目开工新建大量信息化基础设施和应用系统，势必将造成新一轮大规模重复建设、浪费巨额投资、缺乏应用实效、造成信息安全隐患等严重后果，不仅难以达到破解城市化发展困局、推动城市发展转型的目标，还将对我国城市发展和信息化带来难以挽回的负面影响。

　　记者：您认为中国特色智慧城市的主要特征是什么？

　　单志广：我国正面临世界上规模最大、最复杂的城镇化问题。我国的城镇化路径、管理体制具有自身的特点，城镇化发展面临的问题与国外不同。与发达国家相比，我国城市所承担的功能比国外更多，管理边界更大，在建设智慧城市过程中遇到的问题也更为复杂，所需要解决的问题和发展的重点与国外不同。从实践上看，国外提出的Intelligent City（智能城市）、SmartCity（智慧城市）理念重在对“物”的管理，重在实现城市基础设施的智能化和城市运行管理的综合集成，意在推广其物联网、云计算等新一代信息技术产品。这种重在对“物”管理的智慧城市理念不完全适用于我国。

　　我认为，中国特色智慧城市建设应坚持以人为本，更加注重对“人”的服务，更加注重服务以人为核心的中国城镇化进程。要以为民、便民、利民、惠民为根本出发点，围绕城市居民最关心、最直接、最现实的利益问题，始终把百姓需求和幸福感受放在首位。

　　未来10年，我国预计将有超过2亿多的人口进入城市，而且一半以上是“80后”的年轻一代，为此要提高城市的综合承载力，利用新一代信息技术构建广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务体系，为新一代市民提供更好的教育、就业、社保、住房、医疗卫生、宜居环境等公共服务，避免重建设、轻实效，使公众分享智慧城市建设成果。从这个意义上讲，我个人认为我国的智慧城市应该翻译为Wise City更合适。

　　记者，您认为，我国的智慧城市发展，在体制机制建设上还有那些需要完善的地方？

　　单志广：智慧城市的建设是一个长期复杂的工作，而管理体制和推进机制的创新恐怕是其中最为重要的问题之一。智慧城市应该具有高度的创新性，需要管理机制创新、运营模式创新、资本运作创新，要积极探索智慧城市的发展路径、管理方式、推进模式和保障机制。要鼓励建设和运营模式创新，注重激发市场活力，建立可持续发展机制，同时还要鼓励社会资本参与建设投资和运营，杜绝政府大包大揽和不必要的行政干预。现在很多地方在制定智慧城市规划时，还经常提出“政府主导”的建设原则，这是不符合智慧城市发展规律和方向的。只有引入社会资本参与，才能激发市场活力，探索企业在智慧城市中的盈利模式和可持续发展机制，切实提升智慧城市建设的实效。

　　智慧城市还要创新和完善管理制度。智慧城市建设属于地方事权，而不是中央事权。对于国务院有关部门来说，主要职责是要加快研究制定智慧城市建设的标准体系、评价体系和审计监督体系，实现以标准促建设、以评价促实效、以审计促规范，要推行智慧城市重点工程项目风险和效益评估机制，营造良好的发展环境，定期公布智慧城市建设重点任务完成进展情况，推动条块结合，对各地智慧城市建设实现更好的引导。对地方人民政府来说，要健全智慧城市建设重大项目监督听证制度和问责机制，将智慧城市建设成效纳入政府绩效考核体系；建立激励约束机制，推动电子政务和公益性信息服务外包和利用社会力量开发利用信息资源、发展便民信息服务。智慧城市的建设内容及其效果，要能够经得起人民的检验、时间的检验、历史的检验。

　　同时，还要完善投融资机制。按照国家的有关规定，在国务院批准发行的地方政府债券额度内，各省级人民政府可以统筹安排部分资金用于智慧城市建设。城市人民政府要建立规范的投融资机制，通过特许经营、购买服务等多种形式，引导社会资金参与智慧城市建设，鼓励符合条件的企业发行企业债募集资金开展智慧城市建设，但同时要严禁以建设智慧城市名义变相推行土地财政和不切实际的举债融资。城市有关财政资金要重点投向基础性、公益性领域，优先支持涉及民生的智慧应用，鼓励市政公用企事业单位对市政设施进行智能化改造。

　　最后，还要细化落实推进机制。各地区、各有关部门要充分认识促进智慧城市健康发展的重要意义，切实加强组织领导，认真贯彻落实《指导意见》。发展改革委等八部委要建立部际协调机制，协调解决智慧城市建设中的重大问题，加强对各地区的指导和监督，研究出台促进智慧城市健康发展以及信息化促进城镇化发展的相关政策。各省级人民政府对本地区智慧城市建设负有领导职责，应采取有力措施，抓好全过程监督管理，做好省内各地智慧城市建设的协调和监管。城市人民政府是智慧城市建设的责任主体，要加强组织，细化措施，加强本地智慧城市建设的需求分析、总体规划和顶层设计，着力促进信息共享和业务协同，主动接受社会监督，确保智慧城市建设的质量和效益。

　　记者：采访到最后，请您对我国智慧城市建设提一个总体的希望或建议。

　　单志广：好的。我认为智慧城市是信息化发展进入深水区后城市创新发展的新境界。智慧城市建设不是空中楼阁，也不是另起炉灶，必须基于现有数字城市建设的信息化成果，科学处理好已建系统、在建系统、将建系统之间的统筹衔接关系，充分利用和整合已有的各级各类城市信息资源，大力推进互联互通、数据融合、信息共享、业务系统和智能服务。智慧城市建设成败的关键不是大量开工建设新的信息化基础设施和应用系统，而是如何有效推进城市范围内数据的融合，通过数据融合真正实现信息与智慧决策的融合，从根本上促进实现政府部门的协同共享、行业的互动协调、城市的精细化运行管理、人与自然的和谐相处。

　　总体上来说，随着《指导意见》的下发，我国智慧城市建设必将逐步进入理性务实、健康有序的发展轨道，从这个意义上来说，2014年也可以看成是我国智慧城市在国家宏观政策引导下走向科学发展、健康发展、持续发展的元年。各部门、各地方、社会各界要认真贯彻落实《指导意见》，充分认识智慧城市建设的长期性、复杂性、艰巨性，以人为本，开拓创新，着力推动城市范围内相关部门、行业、群体、系统之间的数据融合、信息共享、业务协同和智能服务，科学规划、建设、管理与发展具有中国特色的现代化城市。中国的智慧城市建设成功与否，关键取决于我们中国人自己的智慧。

　　文／王晓轩 李卫忠

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