青岛市“十三五”规划信息平台建设研究

　　发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，在政府管理中具有十分重要的引领地位。党的十八大以来，发改系统转变职能，把中长期发展规划作为推进治理体系和治理能力现代化的重要手段，健全宏观调控信息的重要内容。本文针对地方发展规划编制、管理、实施、评估中存在的问题进行分析，研究利用数据库管理、GIS分析，地理编码、空间数据库和预测评估模型等技术来建立青岛市“十三五”规划信息平台建设方案构想，并提出了措施建议。

　　今年4月中旬，国家发改委对全国“十三五”规划编制做出工作部署。“十三五”规划编制，是在深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，大力推动政府职能转变，建设服务型政府，顺应互联网等信息技术迅猛发展带来挑战和颠覆性冲击的背景下，紧紧围绕全面建成小康社会和全面深化改革而实施的一次重大公共政策决策过程。青岛市发改委迅速启动“十三五”规划编制，开展了发改委信息化建设方向研究，完成了《青岛市“十三五”规划信息平台建设研究》报告。

　　发展规划的地位、作用及面临形势

　　发展规划是对国民经济和社会发展提出的战略性、综合性、指导性的阶段性纲领，是加强和改善宏观调控的重要手段，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。经多年实践，我国形成了以发展规划为龙头，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑的规划体系。发展规划实行“三级三类”管理体系，“三级”即国家、省、市县级；“三类”即总体规划、专项规划、区域规划。

　　国家发改委4月中旬在部署全国“十三五”规划编制时强调，编制好“十三五”规划意义重大而深远，要强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。

　　发改系统高度重视发展规划体制改革。国家发改委已完成《发展规划法》起草并报国务院。江苏、云南、新疆等发布实施了《发展规划条例》；深圳、杭州、苏州等相继出台了发展规划管理办法，坚持开放民主编制规划，强化规划制度化、民主化、程序化建设，以规范发展规划的制定和管理，保障规划实施，真正发挥发展规划的龙头作用。

　　云计算、大数据、移动互联网等信息技术迅猛发展带来深刻变革，新技术的推进为改革带来机遇，为政府转型提供良好契机，也为公共决策、公共服务、公共治理和创新发展带来深刻变革。因此，建立“十三五”规划信息平台，支撑和提升发展规划——公共政策决策过程制度化、科学化、民主化尤为迫切。

　　青岛市发展规划工作现状及存在问题

　　青岛市高度重视发展规划工作。2010年至今，青岛市已编制实施总体规划1件、专项规划102件、区域规划28件。特别是编制实施的青岛西海岸新区、红岛经济区及“蓝色硅谷”等重点发展规划，为青岛市落实国家战略，加快建设国家经济中心城市、世界海洋经济领军城市，宜居幸福的现代化国际城市发挥了重要作用。

　　为更好地发挥发展规划对经济社会发展的指导和调控作用，青岛市发改委根据市政府办公厅《关于加强发展规划管理工作的通知》精神，率先研究建立了全市发展规划成果信息库，实现了全市有权限机关部门共享。并结合发改职能转变，组织开展了发改委信息化建设方向研究。

　　经对整个规划体系分析，与城市规划、土地利用规划编制实施相比，青岛市发展规划编制实施及信息化建设还存在一定不足和亟待解决的问题：

　　1.发展规划与城市规划和土地利用规划之间“定位不够明确、功能交叉重叠”，并呈现出相互渗透的趋势；发展规划的权威性和指导性不够。

　　2.发展规划成果分散于市政府及规划编制实施职能部门，尚未建立全市统一的发展规划成果信息库，难以实现成果信息共享，获取、利用不变。

　　3.发展规划的编制过程程序化不够规范；规划编制基于的地理空间基础信息、标准等不统一；规划图、分析图、技术路线图、文本说明、纪要、咨询论证报告等未纳入管理；发展规划信息的再开发和深度利用不够。

　　4.规划相互之间衔接协调，公众实质性参与、专家咨询论证及职能部门组织实施规划等缺乏有效的平台支撑。

　　5.现代数量技术、空间信息系统、决策支持系统等应用较少，尤其是规划内容“落地”的空间信息系统没有得到广泛应用，部分发展规划内容成为“做文章”。

　　6.发展规划的可操作性、实施力度偏弱，存在重规划、轻实施、更轻评估等问题。

　　7.发展规划中期评估及年度监测指标体系及应用模型尚未建立。

　　8.互联网等信息技术迅猛发展带来的挑战和冲击，规划展示、服务、实施和有效监督模式等亟待创新。

　　指导思想、原则与目标

　　（一）指导思想

　　以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，以全面建成小康社会为目标，以全面深化改革为动力，以推进政府职能转变为主线，扎实做好“十三五”规划编制工作，着力推进发展规划编制的规范化、标准化、科学化、信息化，以全市政务云公共平台和统一的地理空间信息系统为基础，开发建立全市发展规划“大数据”中心，搭建市“十三五”发展规划信息平台，实现发展规划从立项、研究、编制、衔接、审批、实施与评估一体化管理，提升政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责能力，更好地发挥规划引领，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　（二）建设原则

　　1.坚持问题导向原则。坚持世界眼光、国际标准、本土优势，迎接互联网迅猛发展和科技快速变化带来的挑战和冲击，以改革突破发展瓶颈，坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，符合发展规律，反映人民意愿。

　　2.提升信息能力原则。充分利用信息化手段，提升发展规划编制实施部门信息获取、协同共享能力，改善公共服务，切实发挥规划信息平台支撑政府职能部门履行职能的作用。

　　3.注重顶层设计原则。推进发展规划信息平台与城市规划、土地利用规划信息系统建设互联互通；坚持信息平台与已建成的市政务云公共平台等基础体系、安全体系、用户体系和应用系统集约整合，避免重复建设，发挥投资效益。

　　4.坚持安全共享原则。注重平台建设的基础性，统一数据标准，统一编码体系，全面整合各类发展规划成果信息资源，在确保信息安全的前提下，提高共享性，不断提高规划成果共享水平和利用效率。

　　（三）建设目标

　　力争用2-3年时间，组织制定发展规划编制标准规范，构建发展规划基础信息资源体系，建成全市发展规划“大数据”中心，建立起国内领先的青岛市“十三五”规划信息平台，为青岛市“十三五”规划编制、实施、评估提供有力支撑，为市委、市政府及时掌握市“十三五”规划编制、实施情况和决策提供支撑，为规划惠企、规划惠民服务。

　　1.构建便捷载体，提升规划管理水平。实现全市发展规划主要目标、空间（产业）布局、重点工程项目、重点功能区分布、规划支撑要素等“落地”一张图，提高发展规划的可操作性，搭建起辅助领导决策、支持规划衔接、专家咨询和成果共享利用的便捷载体，显著提高发展规划管理水平。

　　2.推进协同共享，支撑部门履行职能。通过“发展规划”协同共享构建跨部门协作机制，实现全市发展规划一体化管理，为相关职能部门协同实施规划，制定政策、审批（核准、备案）项目、推进项目、安排财政支出等提供平台支持，有效提升政府部门合力和履职能力，建设服务型政府。

　　3.完善公共决策，提升社会治理水平。建立社会公众参与平台和专家咨询平台，完善公众参与机制、专家咨询论证和民主协商制度，完善规划实施和评估机制，推动公共政策决策过程制度化、科学化、民主化，提升社会治理水平。

　　4.实施开放服务，激发市场创新活力。搭建开放的发展规划“大数据”平台，推行政策、展览、招商、在线咨询等“一站式”服务，推动发展规划“大数据”向企业、社会公众开放和共享，释放“大数据”活力，激发市场创新力，对经济增长和转型发展发挥重要作用。

　　建设内容

　　“十三五”规划信息平台是以市金宏电子政务专网为基础，以市政务云公共服务平台为依托，以政策、法规、标准、安全体系为保障，以发展规划“大数据”中心为核心，以统一标准的地理空间信息系统为基础而构建的发展规划协同共享信息平台。平台建设包括一套标准体系、一张发展规划图、一个“大数据”中心、四大支撑系统、八项应用系统。

　　（一）一套标准体系

　　发展规划信息标准体系，包括“十三五”总体规划、专项规划和区域规划编制实施工作流程规范，规划编制文本规范和电子档案规范；“十三五”规划信息平台建设基础空间地理信息标准编码体系，基础空间数据和非空间属性数据编码体系，与城市规划、土地利用规划信息系统及其他应用系统接口标准，数据定义、维护标准等，为全市统一的信息平台建设与扩展、空间信息资源开发与利用，提升发展规划编制水平和质量提供基本保障。

　　（二）一张发展规划图

　　实施全市“发展规划一张图”管理，建立全市发展规划地理空间信息系统（GIS），构建集约整合系统平台，开发“发展规划一张图”应用系统，解决“十三五”规划编制成果在空间上的一致性，为发展规划应用管理服务提供支撑。主要功能包括：现状空间基础数据建立、数据采集与图层维护、数据处理与转换等空间数据处理，空间数据管理，空间查询定位、信息查询定位，规划叠加分析、三维空间分析、网络分析、空间研究分析、支撑要素分析及规划成果展示等功能，为“十三五”全市发展规划编制实施提供数据分析、决策支持等服务。根据业务需求，组织开发与城市规划、土地规划等地理信息系统的权限内共享应用服务；预留与国家发展规划考核评价指标管理接口。

　　（三）一个“大数据”中心

　　建立青岛市发展规划“大数据”中心，重点建设基础地理数据库、发展规划空间数据库、规划目标数据库、重点工程（项目）数据库、专项支撑数据库、规划监测评估指标数据库、经济社会发展数据库、政策法规数据库和发展规划文档数据库等。

　　1.基础地理信息数据。包括全市发展规划地形图，重点区域较大比例尺的地形图，通过空间投影和坐标转换处理后，存储于统一的空间数据库，实现全市空间基础地理信息数据的全覆盖，为全市发展规划编制提供基础空间依据。

　　2.发展规划空间数据：包括“十二五”以来已编制完成并批准实施的全市发展规划的空间布局图形数据，以及发展规划编制中所收集的与规划相关的图形数据。

　　3.发展规划目标数据：包括规划发展目标，主要规划指标包括约束性指标数据、预期性指标数据及趋势分析工具等。根据国家规划纲要考核评价办法，设定国家考核评价指标数据。

　　4.重点工程项目数据：包括规划实施的重点工程、重点任务及重点建设项目信息；重点工程项目招商信息、立项信息、政策支持信息及建设推进动态信息。并与政府投资项目监管系统、重点项目数据库系统信息共享。

　　5.专项支撑空间数据：具体包括港口、机场、公路、电力、燃气、环卫、土地资源、水资源、生态功能区、自然保护区等支撑要素，为发展规划编制、衔接、审批、实施等提供支撑和准确依据。

　　6.监测评估指标数据：建立规划监测评估指标数据库，具体包括发展规划实施结果评估（预期性指标、约束性指标、重大工程项目评估指标）、规划实施效果评估（可持续性评价指标、满意度评估指标）、规划实施过程评估指标等。

　　7.经济社会统计数据：全市2010年以来各类经济社会发展统计数据，作为空间对象的属性信息与空间对象关联后存储，作为规划编制和研究中各类专题图制作的基础，并实现经济社会现象的空间分析。

　　8.文档资料信息数据：按照发展规划生命周期，将规划立项、前期研究、规划编制、规划论证等各环节相关文档、图片等非空间资料，按照信息化标准所确定的关键字段分类后存储于文档资料数据库中。

　　遥感影像数据及其他数据获取，通过与市规划、土管及相关部门的信息系统资源共享进行解决。

　　（四）四个支撑系统

　　1.地理空间信息系统：联合市电政信息办，市勘察测绘研究院、建立基于市电子政务云公共服务平台的全市发展规划基础地理空间信息系统。

　　2.发展规划构建系统：市发展规划综合管理部门及相关职能部门、区市发改局通过分类、分层组织发展规划信息，实现规划分类、空间布局、产业布局、重点功能区、重点工程项目、支撑要素、规划指标等管理。并持续做好相关空间信息及非空间属性数据的后续维护更新工作。

　　3.规划衔接论证系统：辅助发展规划编制职能部门、规划编制人员、有关专家，以图开展规划空间定位查询与空间分析，方便规划衔接、规划审查、规划论证、规划评审，提高规划衔接的有效性和规划评审的质量。完善规划决策中的专家咨询机制，发挥专家在各阶段提供咨询论证的作用。专家咨询和专题论证报告纳入规划管理。

　　4.规划实施监管系统：包括实施方案、项目审批、政策支持、资金支持、年度监测等管理。实施单位根据发展规划制定实施方案；通过发展规划信息管理平台，有关职能部门协同办公，做到以图管理、以图审批、核准项目，给予政策支持；以图对列入发展规划的重大项目给予土地、资金、人才等优先保障，并以图监测规划约束性指标及主要预期性指标完成情况实施及重大项目推进等规划实施情况，同时在网上公示、接受社会监督。

　　（五）八项应用系统

　　1.规划管理。主要实现发展规划生命周期的基本流程管理信息化，包括发展规划立项、经费管理、规划草案、协调论证、正式方案、公布实施、评估及应用。服务对象为发展规划综合管理部门。

　　2.规划前期。主要开展上一个规划评估，目的是发现经济社会发展的重大问题，形成下一个规划前期研究的主题及所需要解决的重点问题。前期研究包括基础调查、信息搜集、重大课题研究、重大项目论证及重大政策争取等前期工作。服务对象为发展规划综合管理部门及相关职能部门。

　　3.公众参与。完善发展规划编制中的公众参与，推动公众参与阶段前移，重点搭建公众参与信息互动平台，开发公众需求调查子系统、意见建议征求子系统、公众评价子系统。将发展规划信息通过政府门户网、发改委网站、报纸专栏传统媒体、微博、微信等新媒体公开，建立、健全发展规划公示制度和公开查询制度，真正实现发展规划编制与管理的公开性、民主性。

　　4.成果发布。建立统一发布窗口，第一时间发布规划成果，组织有关职能部门举办网上新闻发布会和政策解读。及时发布规划实施方案，落实规划实施责任体系。

　　5.规划评估。建立完善规划实施监测体系，开发构建规划实施跟踪监测系统。规划编制部门组织中期评估，并及时向规划批准机关提交评估报告。总体规划中期报告报人大常委会审议；专项规划、区域规划年度监测报告、中期评估报告报发展规划综合管理部门备案。

　　6.决策支持。开发建立基于移动终端的发展规划信息管理系统，突出获取规划信息及时高效、规划展示与应用个性化，主要开发发展规划基础、重点专项规划、主要指标监测、重点工程项目推进、政策财金支持和多媒体展示等功能模块，方便领导随时随地获取发展规划信息，辅助领导决策。

　　7.规划展览。厉行节约，在政府门户网、发改门户网及相关职能部门联动推出发展规划电子展馆。以首页高清大图做引领，以3D技术、虚拟现实技术设计发展规划电子展馆，在网上发布，扩大受众面，推介规划、服务招商、服务基层，并接受社会公众监督。

　　8.规划服务。面向公众、企业提供包括政策服务、在线咨询、规划检索服务等。为便捷服务，提供空间信息检索、提供规划名称、规划类型、规划指标、重点项目等属性数据检索，并实现规划成果的分类、汇总查询。

　　有关建议

　　为加快青岛市发展规划体制改革，科学谋划“十三五”，更好地发挥发展规划的龙头和引领作用，全面提升青岛市发展规划工作的制度化、科学化、民主化、法制化和信息化水平。有关建议如下。

　　（一）制定发展规划条例。参照国家、省市发展规划条例、规章，制定青岛市发展规划条例，理顺发展规划、土地规划、城市规划三种主要规划之间的关系，形成以发展总体规划为统领，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。在人大设立专门的政策和规划评估委员会，负责规划和政策评估审查。

　　（二）强化平台组织协调。成立青岛市“十三五”规划信息化建设工作小组，成员由市发展改革委、市规划局、市国土资源房管局、市电子政务信息办、市勘察测绘院、市经济发展研究院等单位相关人员组成，小组办公室设在市发展改革委。工作小组统筹“十三五”规划信息平台建设，并将平台建设列为青岛市电子政务重点建设工程项目。

　　（三）编制规划信息标准。以国家标准、行业标准为基础，结合青岛市实际，制定青岛市“十三五”发展规划信息管理标准体系，编制总体规划、专项规划、区域规划标准文本规范，统一全市发展规划地理空间信息系统基础体系和信息交换、转化标准。对接国家要求，设立国家考核指标体系。

　　（四）实施资源共建机制。实施全市发展规划资源一体化管理，建立资源共建机制，发展规划编制、实施部门负责有关规划从前期研究、规划编制、规划衔接等全生命周期空间信息及非空间数据的维护，重点做好发展规划主要指标、重点工程项目推进等信息在地理空间信息系统上持续更新。

　　（五）建立监测评估体系。建立发展规划年度监测、中期评估指标体系，构建规划实施“结果—效果—过程”（REP）评估内容模式和“有效性—满意度—执行力”（VSE）评估标准体系。规划实施部门报告发展规划年度指标监测情况和重点工程项目年度推进情况，以便监督规划实施；发改部门牵头组织总体规划和重点专项规划实施中期评估。

　　（六）完善规划公众参与。借助互联网和新媒体等信息技术手段，推动公众全方位、全过程的参与，使公共政策决策更加符合人民群众的切身利益。在规划编制前期准备到正式发布，完善公众知情权；规划编制过程中，提升公众参与权；在规划编制的各个决策活动中，提升公众表达权；对规划执行过程和执行结果实施监督与反馈，提升公众监督权。

　　文／杨兴义 温娜