政策研究室何以实现民主科学决策
- 来源:澳门月刊
- 关键字:政策研究室 民主 科学 决策
- 发布时间:2010-09-03 13:21
消息公佈后，“政策研究室筹备办公室”一时之间成为澳门坊间的热门话题。有议员认为，设立政策研究室有助特区政府科学决策，是特区政府有助推行科学决策的有效机制，也有议员质疑设立筹备办公室的安排，批评政府的做法会导致政府架床迭屋、人员膨胀。对此，特区政府进行了响应，指出政策研究室与可持续发展策略研究中心不存在职能重迭，设立筹备办公室的做法显示了政府重视政策研究，不会造成机构重迭和资源浪费。
在这个问题上，笔者关心的焦点是，未来的政策研究室将如何实现民主科学决策？笔者的观点是，设立政策研究室只是实现科学决策的一个环节，政策研究室只有有机整合好专家諮询、公众諮询和社团諮询等各种政策諮询机制，才能真正完成民主科学决策的使命，更好地推进特区政府科学决策的实现。
设立“政策研究室”是实现科学决策的重要一环科学决策的内涵是十分丰富而複杂的。从決策程序的角度看，科学決策需要首先确定政策问题和政策目标，拟定政策方案，进而从多个政策方案中选择一个相对优化的方案；从利益协调的方面而言，科学決策是吸纳各方利益、整合各方利益的过程，致力寻求一个实现各方利益均衡，满足社会各界利益诉求，权衡长期利益与短期利益的政策方案；从资源运用的合理化要求来观察，科学決策则要求決策者依据“成本—效益”的原则，防止主观情感认知的影响，认真分析各种政策方案的经济、技术与政治的可行性，並进行对比、权衡和选择。而且，这三个层面的内容在实践中相互交叉、相互渗透。
在现代社会，实现科学決策的一个重要依托在於实现決策者与諮询者的分离，即“断”与“谋”的分开。
随着现代社会的日益複杂化和信息社会的来临，单独依靠个人的经验决策已经无法确保决策的科学性和合理性，決策者需要依靠相关的政策諮询，吸取各个方面的意见和建议，最终达成“多谋”和“善断”的理想局面。在某种意义上讲，科学决策与政策諮询已经成为不可分离的一对范畴，政策諮询是实现科学决策的必要条件和本质规定。
从总体上看，在政策諮询的内部，可以区分专家諮询、公众諮询和利益集团諮询（社团諮询）三种政策諮询体系。其中，专家諮询又可以区分出政府政策研究机构的諮询、高校政策研究机构的諮询及民间社会政策研究机构的諮询等各种諮询类型。如果说，科学决策的实现主要需要依赖於政策諮询体系的构建，那么专家諮询、公众諮询以及利益集团諮询就成为科学决策的三根支柱。而作为专家諮询体系组成部分的政府研究机构的成立，自然也就成为实现科学决策的重要一环。
因此，正如有议员所指出的那样，即将成立的政策研究室属於政府的政策研究机构，是实现科学决策的有效机制，它将有助於推进政府科学决策的进程。事实上，回归十年以来，特区政府一直便存在着政府体制内部的政策研究机构，最有代表性的当属在2005年成立的可持续发展策略研究中心，它设立了澳门生活质素的评价指标体系，並採用了各种形式的公众諮询，创新了澳门的諮询文化。然而，从整体上看，特区政府原来的政策研究机构力量比较薄弱和分散，专职研究人员偏少，无法很好为特区政府提供有科学分析论证、有民意基础依托的政策方案。为此，新一届特区政府决定成立向行政长官负责的政策研究室，加强政府政策研究机构的力量，以作为科学决策的突破口。
整合各类专家諮询将成工作重点
今年3月份第三届特区政府的首份施政报告专门集中地阐释了特区政府关於建立“政策研究室”的构想，“决策的科学化是政府提升施政能力的重要一环……特区政府将组成向行政长官负责的政策研究室，作为諮询、辅助决策的机构，协助行政长官了解民意和科学决策，协调特区政府各部门政策的制定。从跨学科、多领域、全方位的综合视角，为政府提出政策建议和方案，提升政府决策的全局性和前瞻性。建立与政府各部门、各諮询机构、高校研究机构及民间社团定期的联络机制，加强体制内外研究机构的信息交流。”这勾勒出未来特区政府智库建设的基本架构，即由官方智库、半官方智库和民间智库共同组成政府科学政策的专家諮询体系。
可见，特区政府意识到了，实现科学决策需要整合好各类政策諮询体系，建立体制内的政策研究室与政府外部的各类政策諮询机构的常规联络机制。
在回归以来特区政府公共行政的实践中，政府智库和民间和高校智库有着较为良好的联繫和合作关係，这为未来的政策研究室加强与民间、高校研究机构提供了宝贵的经验参照。回归以来特别是近年来，政府的政策研究部门不时会与高校或民间研究机构进行沟通和互动，在与高校或民间研究机构的对话中广泛地吸收各方面的意见和建议，建立较为畅通和开放的联络机制。当前，澳门各个高校和民间各社团都成立一些相关的研究机构，比如在澳门大学、澳门理工学院、澳门科技大学等高校内部都成立了相应的调查和研究中心，澳门民间也成立了诸如发展策略研究中心、澳门经济协会等研究型的社团，他们经常会对特区政府的施政开展民意调查，收集市民对特区政府政策的看法和评价，通过媒体向市民公佈，是特区政府了解民意和吸收民意的平台。事实上，澳门可持续发展策略研究中心就经常针对一些政府施政的热点问题，召集各个高校的专家学者以及澳门各个社团的代表召开集思会，听取社会各界人士的多元声音，最终形成研究报告交付特区政府。
可以预计，未来的政策研究室和高校、民间研究机构的互动合作，将是未来特区政府在推进科学决策过程中的重要特征。这可从行政长官崔世安先生关於落实“科学决策”的设想中得到进一步的验证。今年3月份，崔世安特首在响应立法会议员关於“政策研究室”操作的质询中提到，“关於未来科学决策，政府已参考及学习很多不同地区的做法，初步构思为首先由学术团体研究机构作一般研究，进而经过专家学者后交予政府，由有关部门作出研究，再经由政策研究室呈上当局作最后决策。”这表明了，拟定政策方案的过程将遵循由学术团队———专家学者———政府相关部门———政策研究室———当局（行政长官）这种从下到上、从社会到政府的进路，夯实了政策方案拟定过程的社会基础，从而最终确保政策制定的科学性。
科学决策，任重道远
除了整合专家諮询体系外，科学决策更为複杂和困难的工作在於整合各类政策諮询体系，即做好专家諮询、公众諮询和利益集团諮询的接合和衔接工作，同时理顺与各政府部门的关係，从而为政府的科学决策提供扎实的制度保障，实现政府政策的科学性和民主性的统一。就此来看，首份施政报告指出了要加强政策研究室与各政府部门、諮询委员会的联繫，然而如何联繫，如何体现政策研究室与公众諮询、社团諮询的有机结合，似乎也没有更进一步的阐述。
整合好各类政策諮询的基础在於完善各类政策諮询体系。从目前来看，澳门的公众諮询和社团諮询依然存在着各种问题，如何进一步规范和完善公众諮询和諮询组织的运作依然是特区政府行政改革面临的一大挑战。在完善好专家諮询、公众諮询和社团諮询的基础上，需要致力整合好这三类政策諮询，化解政策科学化和民主化的张力，避免出现专家諮询凌驾民意諮询、社团諮询的情況。此外，还需要理顺好各横向、纵向政府部门的关係，确保与各政府部门有畅通的信息管道。
因此，当前政策研究室的成立，只是完成了增强体制内部政策研究力量的第一步，距离真正的科学决策科研，可谓任重道远。在未来的工作中，政策研究室除了要依靠专业化的研究团队为政府提供政策建议和政策方案选择以外，重点在於谋求和公众諮询、社团諮询及各级政府部门的协调和统一。在这方面，特区政府可考虑把政策研究室作为一个统一管理全澳公众諮询的机构，可以考虑规定政策研究室的研究人员必须列席相关范畴的諮询委员会的会议，也可以考虑在政策研究室设立一个沟通各政府部门的窗口等等，以确保政策研究室的政策意见和政策方案的现实性和可行性。
总之，政策研究室肩负着实现科学决策的重任。然而，单独依靠政策研究室的成立並无法很好完成科学决策的使命。从澳门目前的实际情況看，实现民主科学决策至少需要有两个层面的内容来推进，一是需要分别对专家諮询、公众諮询和社团諮询等政策諮询体系进行完善，二是政策研究室需要致力对各类政策諮询体系进行统合，化解冲突，谋求一致。在这个过程中，政策研究室的建立、完善和发展将起着关键性和主导型的作用，其对各类政策諮询的整合力是其能否兑现民主科学决策使命的关键所在。
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