“港澳自由行”实施七周年反思

　　2003年7月28日，来自广东省东莞、佛山、中山、江门四地的内地居民“自由行”旅遊团抵达香港与澳门；二十余天后的8月20日，又有广州、深圳、珠海、惠州的“自由行”旅遊团接踵而至。内地居民根据自己的意愿个人申请赴香港或澳门旅遊的“港澳自由行”就此揭开序幕。七年来，自由行规模越来越大，涉及面越来越广，对香港、澳门以及内地的经济、文化、社会都产生了深远的影响。值此“港澳自由行”实施七周年之际，认真反思和总结在这一政策的利弊得失，当为一件很有必要也很有意义的事。

　　“港澳自由行”沿革追踪

　　内地居民赴香港或澳门旅遊非从“自由行”始。早在20世纪80年代初，为了给内地居民去香港探亲提供方便，国务院侨办、港澳办会同公安部发出通知，准许广东省的旅行社组织当地居民探亲旅遊团前往香港，即实行赴港、澳旅遊由旅行社组团的专营制度；与此同时也实行“配额制”严加控制。由於条件苛刻、手续繁杂，不易获准，因此当时人称去香港旅遊“比出国还难”。1983年11月广东省第一个赴港旅行团终於成行，旅客共40人左右，主要是华侨、港澳眷属和政府官员，结果还发生了一名遊客滞港不归的不愉快事件。以后政策逐渐放宽，此类旅遊不断有所扩展，90年代中期开始，由原来的港、澳居民为内地亲友在境外购单，过渡到内地旅行社直接承办内地居民的港澳旅行业务。涉及港澳旅遊的旅行社数量也逐步增加，至2002年10月，广东全省有能力组织港澳遊的旅行社已有99家，仅在广州就有24家。

　　2003年1月，香港特别行政区行政长官董建华在施政报告中提出了开放内地居民个人赴港旅遊的构想。该年春天开始，由於受到突发的“非典（SARS）”事件的影响，香港的经济明显滑坡，旅遊业更是首当其冲。中央政府作为香港特区的坚强后盾，立即採取多种措施全力支持香港的经济建设和社会发展。当年6月出台了中央政府与香港特区政府“关於建立更紧密经贸关係的安排（CEPA）”，在有关旅遊服务业的承诺中，十分重要的内容即为开放内地居民个人赴香港旅遊。在同年10月与澳门特区政府签订的CEPA中也有相似的内容。这些内容为“港澳自由行”提供了政策依据。

　　“港澳自由行”是从广东发源，分期分批逐步推广的。2003年7月28日，东莞、佛山、中山、江门四市首先开通“自由行”；8月20日起，开通自由行的城市增加了广州、深圳、珠海、惠州四市。9月1日，北京、上海开通“港澳自由行”。至2004年7月，又经过3次扩展，开通“港澳自由行”的内地城市已经增加到32个，覆盖了广东全省21个市，北京、上海两个直辖市，以及江苏、浙江、福建叁省的南京、无锡、苏州，杭州、宁波、台州，福州、泉州、厦门9个市。2005年11月开始，天津、重庆和成都、济南、沈阳、大连可以承办“港澳自由行”，使开通“自由行”的城市增加到38个。此后，经过2006年4月20日和2007年1月1日的两次扩展，南昌、长沙、南宁、海口、贵阳、昆明6市和石家庄、郑州、长春、合肥、武汉5市相继进入这一行列，全国共有49个城市开通了“港澳自由行”。

　　此后，各地有关“港澳自由行”的具体规定与有关手续或略有变化，但全国范围“港澳自由行”的基本格局一直持续至今。

　　“港澳自由行”得失评述

　　“港澳自由行”实施七年来，已经成为香港、澳门和内地经济建设与社会生活中的一件大事，在国内外产生了广泛的影响。其积极的正面作用有目共睹。

　　首先是政治效应。毋庸讳言，“港澳自由行”的发端与特定的政治经济形势有关。香港和澳门於20世纪90年代末相继回归祖国，是“一国两制”伟大构想的胜利，但“一国两制”的深远意义还要接受实践的检验。在中华人民共和国的“一国”框架内，内地和特区是不可分割的整体，一损俱损，一荣俱荣；因此，全力支持和帮助两个特别行政区持续稳定的发展是中央政府义不容辞的职责。时值2003年的“多事之春”，一场突如其来的恶性传染疾病“非典”从香港发源，随即迅速蔓延，不久便形成席卷中华大地的災难性风暴。香港的损失尤其惨重。当年第二季度起，地方生产总值下降0.5%，开始了全面倒退的趋势。旅遊业更是受到严重打击。4月和5月赴港旅遊人数同比连续减少64.8%和67.9%，5月的旅店入住率竟下降到18%。香港的总体经济陷入了衰退的局面。为了全力支持以董建华为首的香港特区政府渡过难关，中央政府竭尽全力採取种种措施，集中表现为在6月间签署CEPA，而开放内地居民“个人遊”则是其中的一大亮点。

　　此后的实践证明，包括“港澳自由行”在内的政策措施为香港特区克服“非典”造成的负面影响，迅速恢复经济、改善民生发挥了巨大的作用，从而也雄辩地证明了“一国两制”方针的伟大意义。

　　其次是经济效益。从直接创造财富的角度来看，自由行的价值同样相当可观。

　　就在“港澳自由行”开通五周年之际，香港特区政府公佈的数据表明，从2003年7月至2008年6月，内地赴港“自由行”的旅客已经达到3000万人次，累计消费额超过1100亿港元。澳门的情况同样如此。

　　2008年末发源並影响全球的金融危机使澳门经济出现衰退局面，连续数个季度本地生产总值出现下降趋势。从2009年第四季度开始，随着包括自由行在内的外来旅客人数和消费量的增长，经济也出现了复苏的迹象。2010年第一季度与2009年第四季度相比，来澳门的旅客入境人数、消费总额和人均消费额同比分别增长14.3%、12.1%和9%，本地生产总值则相应增长30.1%。澳门经济迅速回升，自由行功不可没。

　　再次是社会效果。“港澳自由行”的广泛涉及面和深远影响告诉我们，它早已从旅遊业的业务范畴延伸並扩展为一个重要的社会现象。仅从已开通自由行的49个城市来看，已经涉及了全国22个省（自治区、直辖市），覆盖面达到2.6亿人，佔全国总人口的五分之一左右。从自由行的旅客组成来看，最初是“先富起来的”社会群体，后来白领人士和中产阶层迅速增加，近年来普通市民、退休人士、学生等已经成为自由行的主体成员。从旅遊目的来看，最初是看景点、开眼界，疯狂购物、过过物质生活之瘾。后来渐渐变成体验风土人情、感受文化，享受精神生活。来香港、澳门探亲、访友、度假，甚至度周末或观赏文体盛事的内地旅客也不断增加。

　　随着国务院2009年初正式公佈《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，提出粤港澳三地“推进重大基础设施对接”、“加强产业合作”、“共建优质生活圈”和“创新合作方式”等具体指导意见，可以预见“港澳自由行”必将在我国，特别是珠江三角洲地区民众的社会生活中发挥越来越大的作用。

　　然而，作为一种问世不久的新生事物，“港澳自由行”存在不足之处並引起不同议论在所难免。主要表现在以下两个方面。第一，涉嫌“政策歧视”。不管“港澳自由行”政策制定者的原意如何，从客观效果看，自由行对於不同的社会群体有失公平，存在“政策歧视”之嫌。一方面，对不能申请“港澳自由行”地区的居民而言，是一种歧视。儘管自由行的覆盖面已经比较广泛，但是内地毕竟还有大部分地区和大多数民众不能享受相关政策。且不说新疆、西藏、青海、宁夏等边缘或少数民族地区，就连哈尔滨、西安、兰州等大城市也被排斥在外。如果有一件事情或一项权利，面对着在宪法面前享有同等义务与权利的不同人群，卻有着不同的待遇，怎么说也难以释怀，这样是难免引发社会矛盾的。另一方面，对内地居民而言，也是一种歧视。内地有条件的居民去香港、澳门旅遊必须具有特殊证件（往来港澳通行证）且申请“签注”，受到限制是不言而喻的；而港、澳居民去大陆卻不必具有此类特殊证件和申请签注，基本上畅通无阻。只要稍作对比，便能感觉出歧视的“滋味”来。再一方面，对於澳门居民而言，多少也存在受歧视的阴影。

　　因为在一个相当长的时间内，获得赴香港自由行签注的内地居民，即使不申请赴澳门自由行的签注，也可以从香港直接转赴澳门旅遊；而反向的途径卻是“此路不通”。相形之下，难道不存在丝毫的不公平或者歧视吗？

　　第二，苦於“政策多变”。对於一个致力於法制建设、具有较高管理水平和丰富管理经验的政府来说，政策稳定是其成熟施政的重要表现。但是，当我们仔细考察“港澳自由行”的来龙去脈时，卻很难得出上述结论。仅以与澳门毗邻的珠海为例。珠海是2003年8月20日即开通“港澳自由行”的城市之一，当时当地居民可以申请“三个月内两次有效”的签注前往澳门，俗称“三月两签”，办理时间规定为10个工作日。2007年5月中旬开始，广东省有“港澳自由行”政策收紧之说，珠海居民每次只能申请一次赴澳门签注，即所谓“一月一签”，办理时间也延长至12个工作日。从2008年7月1日开始，又改为每两个月才能申请一次赴澳门签注，变成了“两月一签”。其他许多城市也出现过类似的情況。儘管管理部门可以用“工作需要”或者“因时因地制宜”之类理由来解释这些细微的改动，但给申请者带来的不便和由此产生的社会影响卻是很难消除的。

　　“港澳自由行”完善建言

　　为了使“港澳自由行”日臻完善，更好地发挥其应有的作用，我们提出建议如下：

　　第一，长期坚持。一定要将“港澳自由行”政策长期坚持下去。而要做到这一点，就必须从思想上解决对於“港澳自由行”政策的认识问题。要站在“一国两制”的高度，从纵观全局的广度，去看待“港澳自由行”现象与相关政策。必须理解，这一举措不是对付突发事件的权宜之计，也不是照顾港澳的特殊政策，而是事关国计民生的重要决策。是要以自由行作为载体，促进港、澳和内地的产业结构调整（特别是香港的第三产业发展和澳门的经济适度多元化），引导广大民众转变消费观念，拉动内需，推动粤港澳、珠江三角洲和泛珠地区的经济建设迈上新台阶，进而带动更广大地区乃至全国的发展与稳定。与此同时，还要将“港澳自由行”建设成不同社会制度之间的沟通渠道，交流窗口，促进社会的稳定和谐，进一步展现“一国两制”的优越性。长期坚持自由行的观念是符合香港、澳门两个特别行政区《基本法》精神的。《基本法》中规定，香港和澳门实行资本主义制度“五十年不变”，这表明内地与港澳的制度差異至少在五十年的漫长岁月中不会改变，这一差異也正是“港澳自由行”现象得以存在和发展的现实依据。可以通俗地理解：“港澳自由行”应当並可能与香港、澳门两个特别行政区共存。

　　第二，深化改革。在长期坚持的前提下，“港澳自由行”还必须不断改进，渐臻完善。要想做到这一点，应当对现行的“港澳自由行”政策深入进行改革。主要内容如下：

　　一、扩大范围。目前儘管开通“港澳自由行”的城市已经不少，但覆盖面毕竟十分有限。今后当逐步扩大开通范围，直至覆盖全国所有的省级行政单元，从政策上使全国人民都有可能“享受这一权利”。

　　二、简化手续。近年来内地许多地区申请“港澳自由行”的手续逐渐简化，方便了居民来港澳旅遊。然而，需要申办特定的证件、申请签注、受身份限制（如有些地方一定级别的干部申请“港澳自由行”须经过特定的程序）、受有效期的约束等等，都造成了一定的不便。应当尽可能简化相关手续，使申请“港澳自由行”减轻负担，简便易行。

　　三、改变性质。目前内地的“港澳自由行”由公安部门管理，属於“出入境管理”事务，因而要求严格，管理规范，在保证权威性的同时也增添了手续的繁琐。其实香港和澳门已经回归祖国多年，既然同属一个中国，哪里还有什么“境内”、“境外”之分？当然也没有必要永远维持把自由行置於“出入境管理”范畴的现状。倘能解放思想，将“港澳自由行”划归旅遊部门管辖，必定会有效地促使其更加蓬勃兴旺地发展壮大。

　　第三，港澳一体化。港澳两地都是特别行政区，所处地位和享受的政策基本等价。又因地理位置邻近且各有特色，往往都是内地遊客向往的旅遊目的地。事实上大部分旅客都是将香港澳门作为共同的旅遊目标而一次成行的。既然如此，不妨将赴香港与赴澳门的签注合二为一，即实行港澳一次性联合签注的制度。全国政协委员、政协经济委员会副主任、澳门恒和企业集团主席颜延龄最近在接受记者採访时曾表示，申请赴香港和赴澳门旅遊，为什么不能“一签两地”？在“一国两制”的基本框架和珠江三角洲发展远景的视野内，港澳一体化是大势所趋。

　　希望以“港澳自由行”作为突破口，有效地促进港澳一体化进程，为包括香港、澳门在内的伟大祖国的和谐稳定与繁荣昌盛做出实际的贡献。