横琴政策创新撬动澳门经济适度多元之门？
- 来源:澳门月刊
- 关键字:横琴,创新,澳门,经济
- 发布时间:2011-10-19 10:54
野橫琴之特冶帶來澳門經濟多元發展的強音
“比特區更特”、“特區中的特區”是粵澳攜手宣講橫琴政策創新的核心主題，表明橫琴新區將享受著比特區還特殊的政策。橫琴新區將在“特區”加“保稅區”的雙重特殊制度下，建立與港澳自由港政策相適應的經濟自由機制，促進粵港澳人流、物流、資金流和資訊流的聚合流動，為支援澳門經濟適度多元發展創造條件。其中，特殊的通關制度和稅收優惠，是橫琴各項政策創新中最為亮眼的政策。
作為當前中國唯一的粵港澳緊密合作示範區，創新通關制度、口岸分線管理是橫琴創新政策的突破口。未來橫琴的通關制度，並按照“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的原則實施分線管理。具體而言，在橫琴與澳門之間設定為“一線管理”，承擔出入境人員和交通運輸工具的出入境邊防檢查、檢疫功能；在橫琴與內地之間設定為“二線管理”，主要承擔貨物的進出境報關、報檢等查驗監管功能。同時，“分線管理”的通關模式中還對澳門居民進出橫琴實行更加便利通關措施。這種先行先試的“分線管理”通關模式，使橫琴稱為“自由貿易區”，有利於全球優秀企業及資金流向橫琴，也可以從而極大地推進粵港澳一體化的進程和步伐，進而為澳門非博彩行業的發展提供了廣闊的空間和機遇。
降低稅率、放寬免稅適用範圍的稅收優惠是橫琴創新政策的核心。在中國內地，橫琴是東部地區享受企業所得稅優惠政策的首個區域。在橫琴，符合條件的企業按15％稅率徵收企業所得稅，這個政策的落實將為橫琴新區旅遊休閒、商務服務、金融服務、文化創意、中醫保健、科教研發和高新技術等產業發展奠定良好的基礎。同時，在橫琴工作的港澳居民的個人所得稅暫由廣東省政府按內地與港澳個人所得稅負差額對港澳居民給予補貼稅。此外，在橫琴，企業間貨物交易將免征增值稅和消費稅。與國內現有保稅區域相比，除生產加工、倉儲物流等企業外，橫琴發展的產業範圍更多的是商務服務、休閒旅遊、文化創意、金融服務和科教研發等企業，企業間貨物交易免征增值稅和消費稅範圍將大幅擴展，形成更加完善的營商環境，為澳門多元產業的發展提供基礎和支撐。
制度激勵需要雙重政策創新
橫琴政策創新體現國家對橫琴開發的支持。由於橫琴開發承擔著促進澳門經濟適度多元的重任，橫琴開發的成效不僅依賴於內地政府的政策創新，也要依賴於澳門特區政府的政策創新。也就是說，單獨依靠內地政府的政策創新來引導橫琴開發是不夠的，為了加快澳門經濟適度多元發展的進程，澳門特區政府應該加大政策激勵和創新的力度，出臺相關的政策激勵中小企業積極參與橫琴開發。
崔世安特首在此次的《粵澳合作框架協議》暨橫琴政策創新宣講會中指出，特區政府將全力從法規完善、機制建設、資源投入等方面，積極推進框架協議和橫琴創新政策的落實，有關支持本澳中小企業參與橫琴發展的相關政策正加快制訂之中。這顯示了，澳門特區政府已經意識到，要充分發動社會各方和中小企業的力量參與橫琴開發，以加快借助橫琴開發實現澳門經濟適度多元的發展步伐。從當前的情況看，特區政府應該從中小企業需要解決的問題以及澳門重點培育的產業出發，出臺相關的政策。
一方面，特區政府需要著眼於當前澳門中小企業面臨的各種難題出發，激勵中小企業參與橫琴開發。相關的調查研究表明，當前困擾澳門中小企業發展最大的難題莫過於人力資源和資金的問題。其中，“請人難”更是中小企業面臨的普遍難題。“本地工人不願意做，而外地勞工的名額又很難申請”，是不少中小企業主共同的困惑。有鑒於此，特區政府可以考慮從人力資源政策創新和融資政策創新方面著手，對參與橫琴開發的中小企業提供一定的政策傾斜。
另一方面，澳門特區還可以從產業政策入手，對當前澳門正在重點培育的文化創意產業、會展業、物流等新興產業進入橫琴發展提供政策優惠，延伸澳門文化創意產業等新興非博彩行業的發展鏈條，同時致力提供較好的商業配套服務，搭建發展平臺，消除文化創意產業等行業進入橫琴發展的憂慮，盡量為澳門企業參與橫琴開發降低異地投資風險做好各方面的服務工作。事實上，在粵澳橫琴政策創新宣講會後，有文化創意產業行業人士就表示，橫琴政策創新並沒有對澳門文化創意產業的發展提供明確的政策支持，因而表現出對參與橫琴開發的信心不足。在這方面的政策激勵應該由澳門特區政府進行補充和強化，只有來自內地和澳門特區政府的政策創新和優惠政策雙管齊下，才能有效激勵澳門中小企業和非博彩行業積極參與橫琴開發，從而最終推進澳門經濟適度多元發展的進程。
理順橫琴開發合作主體的關係
橫琴開發的成效，不僅要取決於內地和澳門雙方共同出臺優惠政策，提供制度激勵，確保澳門經濟適度多元發展以及推動廣東經濟社會轉型的實現，而且從深層次上要取決於橫琴開發合作主體關係的協調和理順。
應該講，《粵澳合作框架協定》對橫琴開發的立場是非常明確的，就是“合作開發橫琴”。具體而言，“珠海發揮橫琴開發主體作用”，“澳門特區政府研究採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發”，“建立粵澳合作開發橫琴協調機制，支持橫琴新區就具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通”。從《粵澳合作框架協議》的以上規定來看，橫琴開發的合作主體主要是珠海、澳門特區政府、以及橫琴新區。其中，珠海發揮主體作用，澳門的角色是全面參與，而橫琴新區可以在具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通。
可以預料，《粵澳合作框架協定》所規定的“主體作用”、“全面參與”以及“直接溝通”等原則，在未來合作開發橫琴的實踐中估計將會產生一定的困惑。首先，作為主體作用的珠海，在地位上與澳門是不對等的。這似乎意味著，未來橫琴開發中的很多重大問題都需要通過廣東省與澳門的協商和談判來決定，屆時珠海的主體作用如何體現，珠海在探索體制機制創新方面又有什麼樣的主動性和能動性？其次，澳門的全面參與如何確保？橫琴開發項目並不是單向度為澳門開放的，更多的是由市場的力量進行自由選擇、優勝劣汰，而競爭的結果不一定就是澳門的企業進駐橫琴。事實上，廣東省政府在8月22日在澳門舉行完橫琴政策創新宣講會之後，8月23日下午就馬不停蹄地在香港舉行了“橫琴政策創新暨投資推介會”。可見，除了澳門對橫琴的“全面開發”之外，澳門以外的城市和地區也可能“全面開發橫琴”。在市場自由競爭機制選擇的情況下，澳門如何實現“全面參與”？澳門有無可能被邊緣化？這些在目前來看都是懸而未決的問題。最後，橫琴新區與澳門有關部門直接溝通，需要有具體的機制加以保障和啟動。在目前來看，運行機制層面的制度建設並沒有啟動，這也為理順執行層面上的合作主體間關係上增添了不確定性。
總之，合作開發橫琴新區不僅是一個制度文本規範的問題，更在於制度運作機制的問題，如何在運行層面落實《粵澳合作框架協議》的制度精神和原則，需要在實踐中不斷探討和完善。在目前來看，“橫琴政策創新撬動澳門經濟適度多元之門”的論斷似乎為時過早。橫琴政策創新的出臺，只是為澳門經濟適度多元提供了一些新的機遇和空間，需要從澳門政策優惠和理順合作主體關係兩個層面進行更為紮實的制度探索，才能讓人們更加切實地看到通過橫琴開發推進澳門經濟適度多元的希望。
文/鄞益奋
（作者系澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授）
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