依法、科学与为民施政辩证统一
- 来源:澳门月刊
- 关键字:澳門,公共政策,为民施政
- 发布时间:2011-10-19 11:12
不少澳門人對於行政長官崔世安發表《2011年財政年度施政報告》的場景至今記憶猶新。2010年11月16日，在上任後第一個完整年度的施政報告中，特首在“落實科學施政，規劃發展藍圖”的主體部份，著重闡述了“逐步落實科學決策，積極構建陽光政府”理念與構想，獲得廣大市民的擁護與好評。人們注意到，報告在論述增加施政透明度的問題時，談到完善發言人制度、修訂《出版法》和《視聽廣播法》等工作，同時再次強調：“明年將執行《公共政策諮詢規範性指引》，期望諮詢目的到位，優化政府與居民的溝通模式。”這一計劃引起了人們的關注與期待。
9個月的時間剛剛過去，澳門市民已經親眼見證政府履行了自己的諾言。2011年8月15日，《澳門日報》等媒體刊登了《澳門特別行政區公報》根據8月5日第224/2011號行政長官批示公佈的澳門特別行政區《公共政策諮詢規範性指引》（以下簡稱《指引》）。《指引》於8月16日正式生效，澳門特區構建陽光政府的進程又邁開了有力的一步。
依法施政與科學施政有機結合
《指引》由8個部份組成，分別是“標的及適用條件”、“公共政策諮詢應循原則”、“公共政策諮詢過程”、“公共政策諮詢前期準備”、“公共政策諮詢的公開推行”、“公共政策諮詢的回饋總結”、“回饋資料的用途及個人資料的保護”和“公共政策諮詢的協調與統籌”。從內涵來看，《指引》是“就澳門特別行政區政府的公共政策，包括政策行為、措施及法律，於推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性的規定”。縱觀全文，通篇僅4500餘字，可謂言簡意賅。篇幅雖然較短，但制訂的目的非常明確。“標的”部份開宗明義地指出，《指引》的目的是“建立公共政策諮詢的規範，營造良好的諮詢環境，促進公眾的參與，充分聽取公眾的意見，有利政府的施政”。
顯而易見，建立政府與社會之間合法的科學的溝通渠道，廣泛吸納民意，打造陽光政府，是澳門特區第三屆政府的一貫思想。早在2010年3月16日，崔世安特首於上任後的首份施政報告———《2010年財政年度施政報告》中，就提出了“推進公眾諮詢的制度化，提升公眾諮詢的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正能夠吸納民意”的意見。在行政法務範疇的施政方針中，更明确表示公共行政領域要“優化公眾諮詢機制，促進社會積極參與”。具体言之，要“就公共政策諮詢的整個推行過程，制定規章及指引，完善諮詢的形式、程序、途徑，配合相關措施加強適時的回饋說明，建立規範化的政策諮詢模式，促進政府與社會的交流”等等。《指引》的基本框架實際上已經在這裡萌芽。2011年3月29日澳門大學、澳門基金會和社會科學文獻出版社共同發佈的《2011年澳門藍皮書》中透露，在2010年間，特區政府落實了一系列與建設陽光政府有關的具體措施，其中之一便是“發表《公共政策諮詢規範性指引》諮詢文本”。由此可見，《指引》的誕生是第三屆澳門特區政府成立以來致力於堅持陽光政府建設的必然趨勢與有效成果。
應當充分肯定《指引》的作用和意義。可以將《指引》的出臺視為澳門政府切實提高施政水平的重要舉措；而施政水平的提升將主要表現為依法施政與科學施政的有機結合。按照《政策科學》或《公共政策學》的基本概念，公共政策諮詢是指根據政策主體或政策覆蓋對象（受體）的需要，憑藉專業知識，運用現代分析方法與手段，進行調查、分析、預測、評估，客觀而獨立地提供最佳或可供選擇的政策方案的服務活動。我們高興地看到，特區政府作為政策主體，試圖以公共政策諮詢作為突破口，規範自己的相關行為，已經在施政法制化和科學化方面作出了切實的努力。
《指引》的制定和頒佈不僅使開展公共政策諮詢活動有據可依，而且其具體內容很好地體現了科學性。例如，規定了公共政策諮詢應當遵循的七項原則，包括有效安排與協調公共政策諮詢項目，促進公眾平等參與，適時及充分提供政策資訊、便利取得諮詢資訊及提供意見，加強與諮詢組織、社會團體及部門間的交流與合作，提高諮詢的透明度與回應，檢討評估及持續改善等。《指引》也規範了公共政策諮詢的過程，即前期準備、諮詢推行和總結評估三個步驟。對於公共政策諮詢的公開推行，還進一步對諮詢對象、諮詢時間、諮詢進行形式、文本設計等諸多方面做出了詳盡規定。總之，我們有理由也有信心，期待特區政府的公共政策諮詢行為在《指引》的指引下，走上法制化與科學化相結合的健康發展道路。
盡善盡美施政與全心全意為民辯證統一在充分肯定《指引》的作用與意義的前提下，出於精益求精、追求盡善盡美的願望，讓我們結合《指引》的出臺，對澳門特區的公共政策諮詢提出一些建設性的意見。
首先，要全面認識公共政策諮詢的根本目的。
特區政府從政策主體的地位和立場出發，試圖通過規範政策諮詢行為，加強與民眾的溝通，促進公眾參與社會事務，廣泛吸納公眾意見，從而提高科學施政能力，推進陽光政府建設。這無疑是公共政策諮詢一個根本目的。但是，正如公共政策諮詢的定義所規定，這一行為的出發點是滿足兩方面的需要：一是滿足政策主體的需要；一是滿足政策覆蓋對象（受體）的需要。通俗地說，公共政策諮詢在有助於制定政策的政府更好施政的同時，也應當有助於受政策覆蓋、與政策的執行存在利害關係的廣大民眾得益受惠。由《指引》的性質所決定，它的出臺和貫徹執行只能更多地考慮政策主體的需要和規範政策主體的行為，無權也無法涉及政策對象。建議特區政府換位思考，通過其他形式（包括制定合適的政策法規），從實質上顧及和保障民眾在公共政策諮詢領域的合法權益。
其次，要積極開展政策信息諮詢活動。
與上述公共政策諮詢的兩個出發點相對應，公共政策諮詢活動也可分為兩個大類，一類是決策諮詢，另一類是政策信息諮詢。所謂決策諮詢，是指政策主體（通常也是決策者）為作出最終的政策決定而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自上而下的諮詢活動。澳門特區政府頒佈的《指引》主要也是爲了規範決策諮詢行為。所謂政策信息諮詢，是指政策受體爲了正確理解政策並合法合理地利用政策（尤其是從中受惠）而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自下而上的諮詢活動。兩種公共政策諮詢活動相輔相成，缺一不可。我們看到特區政府在決策諮詢法制化、科學化方面做出了切實的努力，但也不能不遺憾地說，澳門的政策信息諮詢還相對薄弱。要想有效地開展政策信息諮詢，需要建立一大批主要為民眾個人、社團和企事業單位服務的政策信息諮詢服務機構。此類機構應當面向基層，體現社會化與綜合性，名稱可以叫政策信息服務中心（官辦）、政策諮詢事務所（民辦）等。我們希望特區政府在認真貫徹落實《指引》的過程中，也積極扶持澳門的政策信息諮詢活動蓬勃開展起來。
第三，要建立健全現代政策諮詢機構。
公共政策諮詢具有戰略性、全局性、綜合性等特點，是一種專業性很強的社會活動。從微觀上講，需要諮詢人員具有較高的專業水平和較優的綜合素質；從宏觀上講，則需要構建完善的公共政策諮詢系統。因為公共政策諮詢一般不是個人行為，通常要由特定的組織機構來承擔。此類機構可以是官辦的（如政策研究室），也可以並應該有民辦的。民辦的政策諮詢機構由於不附屬於政府，又以其靈活的機制便於吸納各種人才，開展生動活潑的調查研究，因此往往能夠換位思考，比較客觀、比較公正地形成質量較高的諮詢意見。從西方一些發達國家的成功經驗來看，此類機構可以發揮較大的作用，產生深遠的社會影響，被譽為“思想庫”、“智囊團”或“外腦”。美國的蘭德公司、斯坦福國際諮詢研究所、布魯金斯研究所，歐洲的羅馬俱樂部，日本的野村綜合研究所等國際聞名的諮詢公司，通常也都接受公共政策諮詢業務，在相關領域具有較大的知名度和較高的權威性。澳門目前雖有一些社團在從事政策諮詢方面的活動，但尚未見到有影響的專職現代公共政策諮詢機構或權威性的諮詢機構。這一領域的薄弱甚至缺失將會制約公共政策諮詢活動的規模與質量。我們期待著特區政府在認真抓好政策研究室建設、充分發揮政策研究室作用的同時，大力扶植民間政策研究和諮詢機構的建立與健全，盡快構建先進完善的公共政策諮詢系統，促使澳門的公共政策諮詢工作邁上更高的臺階。
陽光政府建設任重道遠。依法施政、科學施政要和為民施政有機地結合起來，只有全心全意為民，才能盡善盡美施政。
澳门/李嘉曾
关注读览天下微信，
100万篇深度好文，
等你来看……