发改系统权力下放后调控和监管研究

　　——以青岛市为例

　　为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神及国务院、省市加强法治政府建设决策部署，按照国家发改委有关“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”的要求，青岛市发改委积极转变职能，着力以信息化支撑“法治发改”建设，于2013年5月组织开发了青岛市发改系统行政执法规范监控平台，着力做好审批权限下放后的衔接、落实、指导和监管工作。推进“法治发改”建设，是加强自身建设，加强权力约束，充分运用法治思维和法治方式，创新工作理念，转变工作作风的迫切需要，对于不断谱写发展改革事业新篇章，促进经济持续健康发展具有重要意义。

　　国家发改委强化权力下放后调控和监管

　　国家发改委2013年12月印发《国家发展改革委法治机关建设规划（2013-2018年）》，提出加强行政审批监管信息化建设。在取消和下放行政审批事项的过程中，坚持“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”，加快配套改革和法治建设，特别是长效机制的建设。

　　（一）权力和责任同步下放。对下放给地方政府（发改委）的行政审批事项，提出规范行政审批的具体管控方案及实施细则，明确地方的权限和责任，督促地方严格依照规定权限和程序履行职责，认真执行法律法规、发展规划、产业政策、总量控制、技术标准、用地政策、环保政策。

　　（二）调控和监管同步强化。对取消和下放的行政审批事项，逐项进行风险评估，对易出现风险的重点行业、重点领域，要加强风险监测、风险预警，综合运用发展建设规划、产业政策、总量控制、信息引导、政策调整等手段，引导和规范市场主体行为；对取消核准改为备案的投资审批事项，要加强对地方备案管理的业务指导，及时完整、准确、真实地汇总企业投资项目有关备案信息。

　　（三）选择投资项目信息化监管为突破口。《国家发展改革委2013-2016年电子政务建设规划纲要》提出，构建兼顾通用需求和特殊需求的投资项目备案信息系统，形成投资项目备案信息库，充分利用地理信息系统等分析展现技术，为宏观决策、投资项目管理以及社会投资引导提供支撑服务。

　　（四）权力下放后调控和监管的政策措施。强化规划指导作用和约束机制，提高规划编制水平和前期工作质量，加强规划实施监督检查，建立项目建设中的部门联控机制，做好事中、事后监管调控工作，激发市场主体的活力，规范各类市场主体的投资行为。

　　青岛市发改委行政执法规范监管的基本情况

　　青岛市发改委按照市政府令的要求，认真做好国家、省发改委下放的行政审批事项的承接和本级行政审批事项下放，制定发布权力事项清单，明确责任主体，加强监管引导，规范审批行为。

　　（一）承接国家、省发改委下放行政审批事项情况。青岛市发改委主动与国家、省发改委衔接协调，制定承接方案，明确权限责任、办理流程、办理时限等。

　　一是承接国家发改委下放到省级政府或地方政府企业投资核准项目10项。二是承接省发改委下放到设区市政府或县级政府权限内核准项目23项，市发改委承接了14项，区市发改部门承接了9项。三是按照国家发改委要求，对取消的投资审批项目，按隶属关系，全部实行属地备案管理。

　　（二）市级行政审批事项下放的基本情况。为进一步规范行政执法行为，提高行政效能，根据有关法律法规和市委、市政府第221号令、第223号令文件精神，市发改委将26项企业投资项目核准、企业投资项目备案审批事项委托下放到区市、经济功能区。

　　（三）各区市承接下放行政审批事项有关情况。各区市（功能区）承接的行政审批事项的办理主要是审批大厅集中办公，统一受理、出文；对于备案类项目和一般核准类项目，一般授权审批大厅科室直接审核办理发文，事后各级领导进行补签；核准类重点项目需经过各级领导审核签发后交由审批大厅发文。各区市（功能区）在办理过程中，对于拿捏不准的产业政策、法律法规会电话征求市发改委业务处室或发改审批窗口。

　　（四）权力下放后调控和监管存在的问题。

　　一是部分发改部门后续监管意识不足，存在“重下放、轻监管”、“重权力、轻责任”的思想观念和行为倾向，对委托下放的行政审批事项，缺乏有力的动态监管和全程监控措施，无法及时查找和有效防范下放审批权运行中的风险。二是部分区市（功能区）在行政审批办理过程中出现越权审批、核准备案界定模糊、行业政策掌握不准、尺度把握不一致、审批标准不统一等情况，急需国家、省、市发改委业务指导，特别是在行业政策、法律法规方面的指导。三是审批权限下放后区市业务量增大，区市审批人员力量不足，导致审批效率和审批质量不足。四是市、区市两级缺乏信息共享机制，存在因信息不畅带来的监管真空。按照国家、省发改委要求，亟待建立市、区市、镇“三级联动”的行政审批事项的行政执法监控平台，实现全市发改系统资源共享，提高整体效能。

　　系统建设的指导思想、目标

　　（一）指导思想

　　贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，落实国务院法治政府建设决策部署，以深化行政审批制度改革、提高服务水平为目标，以推进发改职能转变为主线，以规范权力运行为核心，以创新行政执法监察监控方式为手段，通过规范行政执法行为，加强行政执法监控、风险防范、过失纠错，依法进行信息公开，全面提高发展改革工作法治化水平。

　　（二）建设目标

　　重点建设市发改系统行政执法规范监控平台，实现与部门核心业务相融合；通过对权力事项办理信息网上实时监察、预警纠错、督查督办，提高行政监察效能；实现权力运行规范化，实现对行政权力运行全过程动态监管，实现委业务处室及区市（功能区）全覆盖、行政权力事项全覆盖、网上行政监察全覆盖，提高依法行政水平。

　　目标建设分四步进行：一是实现对委托下放到区市及功能区的行政审批事项的全面监管，实现市、区(市)两级联动。二是实现对区市属地管辖的行政审批事项的全面监管，实现市、区(市)、镇(办)三级联动。三是实现对市级行政审批保留事项(含行政许可、非行政许可)和市级监督服务保留事项的网上审批流程全面监管。四是实现与国家、省相关业务系统纵向连接，实现信息资源互联互通。

　　重点建设内容

　　青岛市发改系统行政执法规范监控平台以市电子政务专网为网络基础，依托市政府投资项目科技防腐系统平台组织建设。

　　青岛市发改系统行政执法规范监控平台重点建设10个子系统：

　　（一）委托下放审批管理。实现对委托下放到区市及功能区的行政审批事项的全面监管，实现市、区(市)两级联动。

　　实现对委托下放到10个区市、3个经济功能区审批权限的行使过程的统一管理，进一步规范审批流程，形成市级发改委和各区经济功能区发改局二级联动，增强市发改委对各区市经济功能区发改局的指导服务监督职能，提高工作效率，降低审批过程中的风险，同时也加强对企业服务职能。

　　（二）区市审批事项管理。实现对区市属地管辖的行政审批事项的全面监管，实现市、区市、镇(办)三级联动。

　　根据各区市（功能区）建设和发展的实际需要，按照“特区特管、特事特办”的要求，建立适应各区市及经济功能区发改局审批权限范围内及下放到街道办事处的审批全过程管理体系，完善各区市（功能区）发改局对本级审批的全过程管理，规范工作流程，提高工作效率，减少工作失误；加强各区市（功能区）对镇（办）审批服务的指导服务监督职能，进一步提高基层人员的业务能力；同时，为市发改委了解掌握各区市审批服务情况提供了统一的、及时有效的数据来源，实现市、区市、镇（办）三级联动。

　　（三）市级审批事项管理。实现对市级行政审批保留事项(含行政许可、非行政许可)和市级监督服务保留事项的网上审批流程全面监管。加强对市级保留事项的全过程审批流程的行政监察工作，真正实现青岛市发改委行政执法审批事项全部网上流转，对于如何进一步规划发改审批模式，提高发改审批服务效率质量提供了坚实的数据基础和支持。

　　（四）权力运行电子监察。实现所有行政权力事项全过程网上办理、全程记录、全程留痕。对所有行政权力运行的全过程进行实时监察监控，实现全程监控、预警纠错、督查督办、投诉处理、绩效考核等电子监察。从办件量、办件质量、投诉情况、督办情况等进行考核。

　　（五）查询统计分析。汇集市级审批事项、委托下放区市审批事项、区市审批事项、乡镇街道办审批事项四类审批数据，进行数据统计分析，为辅助领导决策提供有效数据支持。

　　（六）政策法规系统。实现在审批关键环节关联国家、省、市及地方法律法规文献及产业政策规定，帮助审批人员确认审批核准备案依据，同时提醒基层工作人员需遵守的准则。

　　（七）行政诉讼复议管理。对行政诉讼、行政复议过程的相关信息进行记录和管理，实现从申请、受理、审理到决定的全过程跟踪，为行政审批办理过程中存在的诉讼复议风险提供数据依据。

　　（八）政务信息公开管理。规范网上审批流程，对于需要“主动公开、依申请公开”的行政审批事项，按照信息公开的要求实现审批过程结果信息公开，并提供检索和报表功能，提高透明度和社会满意度。

　　（九）项目核准备案管理。国家发改委要求2014年投资项目备案系统基本建成，项目核准备案管理将开发与国家、省发改委相关系统对接接口，实现信息资源充分共享。

　　（十）辅助领导决策支持。提供简洁直观的领导应用界面，通过图表形式展示审批事项统计分析、下放审批事项综合分析，展示各区市行政审批过程中出现的问题、风险点、行政诉讼复议处理情况等。

　　主要创新作法

　　（一）加强组织领导。成立市发改系统行政执法规范监控平台建设领导小组，统筹顶层设计，协调推进全市行政审批事项监管信息化建设。系统建设由市发改委牵头组织，区市及功能区发改局等部门共同参与建设，制定运行规则和绩效考核办法。委政策法规处负责系统建设的具体协调组织；区市及功能区配合做好系统建设与应用；市经济发展研究院负责系统规划设计、方案编制和系统开发应用。

　　（二）提高监管意识。强化全市发改部门行政执法工作人员的监管意识，切实克服“重下放、轻监管”、“重权力、轻责任”的思想观念和行为倾向。加强对审批人员的监管风险和廉政风险教育，提高审批人员的责任意识和廉政意识。

　　（三）强化业务培训。通过与国家发改委采取1+1模式，组织简政放权与创新管理专题培训，对市、各区市、经济功能区发改部门有关负责同志及具体承担投资项目审批、核准、备案、稽察等业务职能的人员进行了专题辅导和系统培训，使审批人员全面掌握相关审批政策，正确行使审批权。鉴于审批权限下放后区（市）业务量增大，要求区市增加审批力量，建立审批人员持证上岗等准入制度。

　　（四）加强监管指导。围绕监管重点难点问题，委领导带队深入区市开展调查研究，对检查发现的超范围、超权限和程序不规范审批等行为及时纠正；对区市政策尺度把握不一致、审批标准不统一的实际，制定出台了《关于加强行政审批下放后续监管的指导性意见》，统一审批条件、申请材料目录和具体格式要求等相关标准，细化下放行政审批事项的程序规定。组织有关处室责任人到十个区市（功能区）开展面对面业务指导，对有关政策变化进行解读。

　　（五）明确监管责任。进一步明确市、区市两级发改委在行政审批权下放后续监管中的责任，市发改委制定了衔接的配套措施、办法和指导意见，与十个区市签订了委托协议，加强区市审批业务指导和后续监管，采取有力监管措施实施动态管理，强化对下放行政审批权的全程监控，做到有权必有责、用权受监督，防止管理脱节，不能因审批权下放而放弃或削弱监管职责。

　　（六）建立监管机制。建立市发改系统信息共享机制，与市审批系统、电子监察系统及时交换审批信息，同步更新审批数据，核实审批情况，闭合管理链条，避免因信息不畅带来的监管真空。完善内控机制，加强对审批权运行的监督制衡。建立信息共享机制和责任体系，确保监管系统的可持续发展。

　　（七）加强廉政建设。把加强行政审批权下放后续监管纳入廉政风险防控管理范畴，及时查找和有效防范下放审批权运行中的风险。推进行政审批绩效管理和效能监察工作。建立行政审批责任追究制，对不按规定条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力造成严重后果的，要追究相关责任人员的责任。

　　卢树忠

　　青岛市发展和改革委员会政策法规处处长

　　温娜

　　青岛市经济发展研究院系统应用技术部主任、高级工程师

　　杨兴义

　　青岛市经济发展研究院副院长、高级工程师

　　马鸣

　　青岛市经济发展研究院系统应用技术部工程师

　　文／卢树忠 杨兴义 温娜 马鸣