危机后国际存款保险机构与制度的变革

　　全球视野的存款保险变革趋势

　　金融危机促成国际存款保险协会通过《有效存款保险制度核心原则》

　　金融危机的发生再次凸显了建立存款保险制度的必要性和重要性，而如何建立一套国际通行的存款保险制度准则也被存款保险相关国际组织所关注。2009年6月，国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同发布了《有效存款保险制度核心原则》（下称《核心原则》）。在借鉴各国现行存款保险制度运行经验的基础上，《核心原则》强调要建立一个普适性强的、能够在更多国家运用的存款保险架构，并特别研究了存款保险制度建立的先决条件和存款保险制度的具体设计。强调存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调是此次《核心原则》最为突出的地方之一。

　　《核心准则》反映了未来需要更加重视存款保险机构的跨部门协调

　　《核心准则》强调应有一个框架机制，来确保存款保险机构与金融安全网其他成员之间建立日常的紧密协作和信息共享，使存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调成为未来存款保险机构改革的重点。从存款保险机构与其他金融监管机构之间关系，以及掌握的信息基础看，除了银行自身以外，其他金融监管机构往往掌握了解银行的主要信息，这些信息可能是在赔付存款人时所必须的。而中央银行拥有大量关于整个金融体系的信息，对存款保险机构也有直接影响。为了保证存款保险机构获得它所需要的信息，存款保险机构和监管机构、中央银行需要协作开展信息收集和共享。另外，尽管信息共享的非正式安排有时也运作得不错，但《核心准则》强调信息共享最好还是通过立法、备忘录、法律协议或这些方法的联合而成为一种比较正式的安排。跨部门协调更加重要的另外一个原因是存款保险制度不能够单独解决系统性大面积的银行破产或者金融体系的“系统性危机”，系统性危机需要整个金融体系安全网成员共同协作应对。此外，处置系统性危机的成本也不应该只由存款保险体系来承担。

　　《核心准则》反映了存款保险机构的跨国协调更加重要

　　从次贷危机在美国爆发并恶化成为全球性金融危机的历程看，存款保险跨国协作非常重要。《核心原则》指出，只要能够保证保密，在需要的情况下，不同国家存款保险机构之间、各国存款保险机构和其他国家金融安全网成员之间应该能够交换所有相关信息。实际上，国际协调也是此次《核心原则》发布的体现：与以往各国际机构单独发布指引不同，此次《核心原则》是国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同发布。国际存款保险协会第八届全球年会也是由国际存款保险协会、金融稳定协会及巴塞尔银行监管委员会共同主办，会议核心议题之一也是存款保险制度在金融稳定方面的作用。另外，从金融危机的发展轨迹看，这次金融危机虽然起源于美国，但世界各国金融体系都受到了不同程度影响，换言之，在缺乏一个全球性的金融稳定体系的背景下，金融危机本身就具有全球化的特征，《核心原则》强调了跨境保险问题，并希望以此引导各国存款保险机构的国际合作。

　　国别层面的存款保险制度变革特点

　　从国别情况看，已经建立存款保险制度的国家纷纷扩大存款保险职责范围、提高存款保险的保险限额，并将存款保险机构作为处置倒闭银行的平台，最大限度维护存款人的利益并维护金融体系的稳定。总的来看，有五个非常显著的特点。

　　提高存款保险限额或临时性采取全额存款担保政策，成为各国存款保险机构应对金融危机的重要举措

　　从次贷危机演变历程看，提高存款保险限额，以最大限度保护存款人利益，增强存款人信心成为多数国家存款保险机构的普遍做法（表1）。2008年10月，美国联邦存款保险公司宣布将存款保险限额临时从10万美元提高到25万美元。欧盟各国也在现有存款保险制度基础上，迅速推出存款担保措施。另外，美国联邦存款保险公司始终能够做到在银行倒闭后的第一时间对存款人的受保存款提供保障，以防止支付体系崩溃。对于未受保存款，美国联邦存款保险公司还采取预先赔付50%的机制，最大限度地保护了存款人权益，较好地维护了金融稳定，成为美国应对金融危机的典型特色。

　　存款保险机构监管权限有所扩大

　　次贷危机以来，各国都对其金融监管体系以及金融监管的国际合作进行了深刻的反思，其中以美国和英国最为典型，两国的金融监管主管部门或者财政部都提出了各自的相关改革建议。

　　2008年3月，美国财政部发布了《现代金融监管改革蓝图》，在分析了美国金融市场面临的短期、中期及长期风险和美国金融监管存在的诸多问题后，提出了短期、中期和长期的改革目标，逐步构建灵活而高效的现代金融监管架构，以便更好地应对可能的危机、提高美国金融业的竞争力，而构建灵活而高效的现代金融监管架构核心之一，就是进一步充实美国联邦存款保险公司的监管权限。2009年3月，美国财政部在《现代金融监管改革蓝图》基础上又公布了《金融架构框架改革：奠定新的基础》。在维护金融安全网方面，《金融架构框架改革》有两大核心改革提议：成立消费者金融保护署和针对金融业系统性风险的监管改革法案。成立消费者金融保护署的提议在2009年11月初已经通过美国国会众议院审议，而针对金融业系统性风险的监管改革法案也已与众议院金融服务委员会达成一致。从公布的材料看，美国很可能将成立一个由财政部牵头、由美国联邦存款保险公司等多家监管机构组成的金融服务监管委员会，负责向国会提出银行监管建议，甄别出需要接受更多监管的公司和金融活动，对于那些可能会威胁公司或市场的金融活动实施更严格的监管规则和标准。其中，《金融架构框架改革》建议美国联邦存款保险公司在得到美联储和财政部许可情况下，可以向有偿付能力的公司发放贷款或者提供担保，以防止后者因为预先参与的某种金融活动出现问题而威胁到整个金融体系的稳定。美国联邦存款保险公司因上述救助活动发生的任何损失可先从财政部借钱支付，之后由经评估资产规模超过100亿美元的金融企业提供偿付资金。如果这项建议能够最终形成法律，将有助于把未来存款保险援助行动的成本转向由金融业而非纳税人。

　　对于英国而言，2007年9月的北岩银行危机也促使英国金融当局痛定思痛。2007年10月，英国金融管理三方委员会公布了一份银行改革讨论文稿，向社会征求银行改革与存款者保护建议。2008年1月，英国公布了关于金融稳定与存款人保护的顾问文本。在此基础上，2009年3月，英国金融服务局公布了金融监管改革的《特纳报告：通过监管改革应对全球性金融危机》。报告指出，全球金融监管体系的漏洞、银行表外业务资本要求不足、在险价值（VAR）缺陷、市场自律不完善等问题是造成危机的突出原因。此外报告还提出了一系列改革建议，其中第二章第四节“存款保险与银行处置”专门讨论存款保险在金融安全网中的作用和未来存款保险的方向，报告指出存款保险制度应能确保绝大部分零售存款人在银行发生倒闭时受到保护、应保证存款人理解存款保险的覆盖范围、应建立银行有序倒闭的破产机制。

　　存款保险机构的功能不断创新和拓展，并成为金融安全网的核心成员

　　金融危机使美国联邦存款保险公司等存款保险机构突破了传统保障或支付职能，扩展到金融救助、维护整个金融体系稳定等。2008年9月，雷曼申请破产保护后，美国联邦存款保险公司及时向雷曼控股的银行实施“停止与禁止令”，规定未经美国联邦存款保险公司同意，银行不得向雷曼提供有担保交易或其他形式的授信，不得进行分红或减少其资金头寸。美国联邦存款保险公司的另外一个创新是对银行债务和银行间信用活动进行担保，并成为美国政府为市场提供应急流动性的重要平台。2008年10月，美国联邦存款保险公司出台临时性担保计划，对2009年6月30日以前银行发行的高级无担保优先债务提供为期3年的担保。美国联邦存款保险公司的担保超过了传统意义上的存款人领域，有利于银行间市场恢复流动性。另外，2008年9月，爱尔兰也宣布在前期提高存款人保险限额的基础上，对6家主要银行的机构存款和债务等提供保障。此外，2008年11月，美国联邦存款保险公司与财政部、美联储共同制定了花旗银行救助计划，其中美国联邦存款保险公司将为花旗银行3060亿元不良资产池提供最高达100亿美元的担保，对不良资产提供担保也是对传统意义上存款保险功能的突破，维护了整个金融市场和金融体系的稳定。

　　金融危机导致存款保险机构保险支付激增，修改费率制度成为必然选择

　　2008年10月，美国联邦存款保险公司宣布修改费率制度，新修订的费率制度在衡量受保机构的风险时，更多考虑反映银行风险动态变化情况的客观因素，如大额存单、银行发行的有担保和无担保债务头寸等，以引导各受保机构不断加强风险控制和审慎经营。根据美国联邦存款保险公司的资料，2009年银行倒闭已使该公司耗资约250亿美元，预计到2013这一数字将增至1000亿美元。大量中小银行和社区银行倒闭使得美国联邦存款保险公司面临较大的支付压力。此外修改费率制度难以在短期内筹集到适宜的保险费，因此，即便在2008年10月修订之后，美国联邦存款保险公司仍然面临较大的资金压力。

　　金融危机背景下，存款保险机构的国际协调有所发展

　　鉴于金融危机的全球性特征，存款保险机构必须国际合作才能够最大可能减轻金融危机对本国金融体系产生不利影响。2008年10月，美国联邦存款保险公司是通过为外资银行分行提供临时性担保，成为政府防止国际金融风险对本国金融稳定影响的平台。在全球金融市场高度一体化的情况下，相较于外资法人银行，外资银行分行与境外有更加直接和紧密的业务联系，其经营出现问题直接威胁到本国存款人的利益，危及本国金融稳定。为此，部分国家和地区，如澳大利亚、新西兰和香港等将全额担保的范围扩展到外资银行分行。

　　启示与建议

　　从各国存款保险机构在此次全球性金融危机中的作用与表现看，存款保险制度即是应对金融危机的必要措施，也是金融安全网的基础性制度安排。在全球经济金融高度一体化的情况下，金融风险的形成、发展和演变都更为迅速和复杂。制度化的存款担保机制是应对金融危机的最佳手段，有利于通过较长时期保费积累增加基金规模。

　　抓住当前的有利时机，加快推进存款保险制度建设

　　从国家层面看，随着我国以国有商业银行市场化改革和上市等为主要内容的金融体制改革逐步深化，我国基本上建立起了以市场约束和资本充足率监管为基础的监管框架，国家信誉担保逐步从金融机构中退出是必然的选择，需要建立与之相适应的金融机构市场退出机制。从金融机构看，我国金融机构面临的主要风险还是以资产负债表内业务为基础的信贷风险、市场风险、操作风险，传统的金融安全网和存款保险制度仍将在今后一段时期内发挥主要的功能。应该充分利用当前的有利时机，加快推进我国存款保险制度建设的进程，将有利于增强公众对金融体系信心，有利于尽快处置现有的和即将产生的金融风险，并对经济下行时所带来的金融风险做好应对准备。

　　中央银行与存款保险机构之间的分工与协调是维护金融体系稳定的基础

　　在金融危机中，存款保险机构通过对存款人增加赔付和对银行间债务市场的担保，进而缓解了中央银行保持银行体系流动性面临的巨大压力。但从美国的案例看，处置像花旗这样具有系统性影响的金融机构时，仅仅依赖存款保险机构是不够的，还需要美联储参与承担相关问题资产的损失。存款保险公司只能对投保存款保险的金融机构进行管理和理赔，对非存款类金融机构如贝尔斯登公司这样大的投资银行等机构的危机救助显得无能为力。而英国北岩银行的案例则进一步说明，从公共金融安全网的整体而言，英国三边金融稳定制度框架难以维护金融稳定。尽管有维护金融稳定的谅解备忘录，然而备忘录条款过于粗糙，其法律层次也偏低，使得三方实际上很难充分、及时、紧密地合作，甚至出现由于互相推诿而降低了有效处理金融危机事件能力等问题。实践表明，中央银行负责整个金融体系的稳定，而存款保险制度负责金融风险的及时化解，在处置金融风险、维护金融稳定中，必须将两种制度相结合。

　　积极参与存款保险制度建设的国际合作

　　全球化是过去几十年世界经济与社会发展最为显著的特点。在全球化背景下，现代金融的一个发展趋势是银行或金融集团通过兼并重组、引进战略投资者等方式向国际化方向做大做强，成为金融巨型航母。但是一旦这样的金融“巨无霸”陷入困境，仅靠一国存款保险体系救助是力不从心的，还需要国际上各监管当局间充分合作，这就要求各国在监管标准和监管法规上进行融合或妥协。现代金融的另外一个发展趋势是金融创新的全球化。在这次的金融危机中，金融机构“从发起到分散”经营模式的本意是分散风险，但是金融创新并没有将风险分散给最终投资人，而是以一种更为复杂和不透明的方式依然留存在高杠杆的银行或者类似银行的金融机构内部，结果产生了一个复杂的金融网络，增加了系统性风险。这也急需要加强各国存款保险机构的合作。我国应该积极参与存款保险制度建设的国际合作，以应对未来全球性金融波动对我国金融体系的影响。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所研究生部，中国人民银行海口中心支行）