发挥政府引领作用 推进智慧城市建设

　　——专访美国麻省州立大学国家数字政府研究中心简·芳汀教授

　　记者：作为达沃斯世界经济论坛未来政府全球议程委员会的特邀委员，您可以谈谈对未来政府的构想么？

　　当2008年达沃斯世界经济论坛全球议程委员会刚刚创立之时，我就被邀请加入到该委员会。此后，我在2010年和2011年主持了世界经济论坛全球议程委员会未来政府领域的工作，在我主持委员会工作期间，首次发布了有关未来政府的报告。2011年，在瑞士达沃斯论坛筹备工作会以及同年6月在维也纳举行的世界经济论坛期间，我们和欧洲、中亚等国家的政府部长们、非政府组织的领导以及全球范围内一流的专家学者讨论了未来政府的蓝图。2012年，我们的委员会发布了未来政府报告的精炼升级版本，聚焦于快速的变革和奇妙的未来。在刚刚过去的2014年6月，我们的委员会发布了未来政府智能工具箱的报告，这份报告使我们的工作继续聚焦于成功国家的实践。

　　我个人认为，未来政府蓝图的实现需要领导人认识到，在信息社会中无处不在的计算对政府管理意味着什么。政府领导人必须建立公众的信任，这部分是通过提供快速的反应，有效的政策和服务来实现；同时，还需要广泛听取公众的声音、减少腐败、增加透明度。未来政府将是以公众的期望为基础，建立在复杂的、相互依存的网络组织之上的有效运作的系统，能够促进公共、私营和非营利部门共同创造价值，同时它还应该是响应、智慧、简政和技术驱动的。未来政府将能够充分发挥个人沟通能力和进行组织过程的优化，能够适应多数人的需要，不断进化和创造价值。未来政府的建设需要关注管理制度、信息和传播技术、政府治理三者之间的相互作用，我认为未来政府发展真正的挑战不在于构建未来政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧。

　　记者：目前在全球范围内政府领域开放数据是一个热门话题，您认政府数据开放在构建智慧城市的过程中将扮演什么样的角色？

　　政府有大量的数据可以被用来帮助城市更好地运行。此外，公民主体和各类对象（物联网）每天都会产生大量的信息。开放数据使得这些公共数据可以提供给公众和企业，使他们能够理解城市生活的模式和动力，并且为城市管理开发应用程序和软件工具。当然，政府机构应使用这些数据集从而增加以证据为基础的决策和公共管理。这些应用程序和工具能够改善交通物流、政府管理以及城市规划，从而提高城市的生活质量。通过开放数据和使用开源软件的发展和创新，如果他们的数据结构类似，通过API（应用程序编程接口）可以实现城市间的数据共享。一些重要的例子包括能源效率和可持续发展、交通控制、停车管理、残疾人服务、公共安全、旅游服务等，这些应用能够实现为公民和政府决策者的可视化和追踪服务。

　　目前，全球已有10多个国家拥有开放政府数据的门户网站。在澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、挪威、英国、美国和新西兰都设有开放政府数据部门，很多国家的政府部门正在通过互联网的力量，包括社交媒体，来提高公民的参与国家治理的力量并在重建政治领导人和公民之间的社会契约。虽然每个国家的情况不同，但很多国家的中央政府正在进行更多的数据开放工作，并且为公民提供在网络上轻松地访问、重用、混搭、可视化和共享的途径。美国建设了一个由各城市提供的公共数据网站，这个网站正在驱动一场新的公民运动。欧盟已推出一个城市服务开发工具包来协调API，从而实现智慧城市管理和网络技术的有效结合。这些努力的目的，是使得公民能够对政府的数据进行访问，从而使公民也能够参与到政府决策的制定当中。因此，开放的创新和开放的发展需要建立在开放的数据基础之上，开放数据是将智慧城市建设推向深入的重要前提。

　　记者：2013年12月，您已经完成了对于政府部门跨机构合作的研究，基于此，您可以谈谈对于构建智慧城市方面的一些建议么？

　　在2013年，我做了大量的深入研究来验证跨政府部门机构合作理论，跨政府部门机构合作理论对政府工作人员的智慧城市实践具有指导意义。政府机构在流程和管理中有非常多的重叠、冗余和重复的数据。智慧城市通过减少不必要的重复，可以简化管理和服务，而部分工作可以通过共享数据库和系统来完成。但是智慧城市所需要进行的组织变革，更大的阻力来自于政府的决策和机制。我的主要观点是：第一，当下许多政策问题需要汇集多个政府机构的协作解决方案。第二，通过数据共享、程序共享和跨机构复制或许能够大幅度提高效率和节省资源。第三，跨机构协作需要从自主代理机制转移到一个“整体政府”或更高度的合作程度。那些真正想要为公众服务的政府官员需要认识到这种体制的变革是何等重要，而且有些创新型的政府公共管理者已经在引领这项工作。

　　一般来说，有效的跨部门合作项目包括两个方面因素，即个人沟通能力和组织过程的优化。布什政府的电子政府计划最初被称为“水银计划”，它以克林顿政府执政时期所开发的一系列项目为基础，重点开展了25个跨部门行动的基础设施建设与管理项目。这项电子政府计划需要一个联邦企业架构，要求根据企业发展战略计划调整政府部门的信息架构并努力将政府各部门间相似的职能领域的架构构件统一起来，从某种意义上说这是一种建设共享系统的跨部门行动，但是却因为面临较大的阻力而收效甚微。具有讽刺意味的是，虽然互联网的公众可触及性、开放标准的灵活性以及基于Web的编程技术与过去相比具有了显著的进步，但智慧城市建设面临的组织上与制度上的挑战，却与克林顿政府当时面临的许多问题极为相似。在大多数情况下，智慧城市建设都缺乏项目计划管理和具有项目计划管理经验的资深公务员的参与，这些情况或许也是构建智慧城市过程中需要重点关注的问题。

　　记者：关于政府部门跨机构合作方面取得哪些重要的进展？有具体的案例可以介绍一下么？

　　政府部门跨机构合作发展的一个关键要求是实现更好理解的各种形式的协作。通过分析跨机构优先目标的项目表明，以任务为导向的项目范围相当大的涵盖了仅仅是典型意义的跨机构合作。例如，增加国家的出口是一个跨机构优先目标。根据双边贸易和其他协定范围内的活动来帮助小企业出口，需要对贸易政策统计数据分析，但目前这些数据都处于不同机构的数据库中。作为一个实际问题，在这个广阔领域里许多跨机构优先目标的项目都在进行融合。换句话说，许多机构和项目都只是在这个意义上合作，它们都集中在相同的总目标。因此，在许多情况下，跨机构优先目标为国家重要政策领域带来更大的关注和连贯性，这种合作意味着持续关注一个广泛的共同目标。

　　美国联邦基础设施项目倡议利用网络的透明度，发布项目计划削减许可证和审查时间，并给重大基础设施项目带来更大的透明度和问责制。政府预期这将为机场、渡轮码头、风电和太阳能发电以及更多大项目的建设节省数十亿美元的成本。通过联邦政府间的跨机构合作，能够有效应对越来越复杂的环境和问题，通过精心设计的跨机构合作，能够减少不必要的重叠、冗余和碎片，提高传输效率和问责制的手段。例如，美国交通运输部门、住房城市发展规划部门和环境保护部门之间建立合作关系，共同促进可持续社区的伙伴关系项目的协作过程中，与国家、地方、非盈利组织以及个人密切合作，共同促进了公共住房、社区交通和环境的可持续发展。

　　记者：在构建智慧城市的过程中，您认为存在哪些主要的信息安全问题？政府应当如何有效的保护个人隐私？

　　从广义上来讲，信息安全问题主要是计算机系统的漏洞，包括互联网网站和移动网络，针对未经授权的访问或攻击或为保护他们所采取的政策措施。总结来说，信息安全问题主要包括以下几种：（1）人为的错误和疏忽：最真实的安全威胁可能是无意中披露的潜在损害信息或数据的粗心的政府雇员。（2）物理网络的访问：社交网络和社交媒体网站，移动服务和应用程序呈现出令人难以置信的增长速度，同时提供了众多新的潜在切入点到计算机网络，这是最基本和最明显的信息安全威胁之一。（3）恶意的数据信息挖掘：现在大多数智能手机都有能力处理地理标签，提供纬度和经度坐标，从而确定手机用户所在的位置。对于某些特殊人物或基础来讲，这是一个很大的信息安全问题，比如，对于发电厂和其他重要的基础设施、公共交通和运输数据，来来往往的重要官员的位置等。（4）钓鱼网站：无处不在的网络钓鱼诈骗已成为当今互联网的一大祸害，通过电子邮件询问或邀约试图让用户点击非法网站，单击特别优惠或一些类似的方案，以窃取可用的信息，如信用卡号等。（5）应用程序攻击：在过去5到10年中应用程序为信息安全带来了严重的安全漏洞。在构建智慧城市的过程中，这一问题或将更加突出。

　　在一个信息随处可见的世界，人们必须重新定义隐私。数据保护和信息安全刚刚处于发展初期，而互联网最初的设计理念就是开放而不是安全，从历史经验来看，在信息安全和个人隐私保护上我们还需要数十年的发展。对于信息安全问题，提供具体的指导方针和政策可以减轻担忧，随着技术的进展，各国政府正准备加速执行新的技术和战略，围绕公共部门的需要，塑造新兴平台，政府将变得更开放、透明和负责。新的和旧的网络安全威胁将始终面临用户和新技术的考验。对这些威胁的恐惧不应扼杀创新；相反，它应能够引起新技术的产生，从而保障公众的利益。总之，对于信息安全和个人隐私的保护，我们需要安全专家设计新的方法，需要政策和法律专家构建新的法律规则，政府也要通过法院判例等种种管理手段发展出新的规章制度。

　　记者：您认为随着互联网技术的快速发展，对政府会产生哪些影响？政府在智慧城市建设过程中，应该采取什么样的措施来满足人们不同的需求？

　　互联网的威力和普遍存在以及技术变化的速度，已经颠覆了人类设计和探索其他途径的能力。这些技术革新可以让政府节省开支，提高服务质量，建立现代化的制度使得政策、经济和社会现实协调一致。随着互联网的快速发展，在经济生活中，大幅度的效率增长和成本节省可以带来丰厚的利润、股票价格的增长和市场份额的扩大，而回报政府的则是预算的减少、人员编制的缩减、资源的节省以及项目的整合。因此，具有讽刺意味的是，工作效率的实质性提高是电子商务发展和工业变革的动力，但对于官僚机构来说，它成了阻止政府使用互联网的消极因素。尽管有些研究者已经把注意力转移到超国家(supra national)和亚国家(sub national)的治理结构上，但最近有一点已经很明确，那就是政府不可能慢慢消亡。

　　通常来说，智慧城市相关技术本身的发展必然催生新的制度，尽管新制度未曾经人类设计，也非人类所期待。技术的革新在政府与公众的交流方面也带来了变化，政府可以通过观点分析、文本分析、社交媒体和大数据分析获得更多的信息。但问题的关键在于，政府是否愿意倾听公众的声音，公众是否懂得充分利用这些技术表达他们的观点。通常情况下，邻近地区小规模的只针对当地事务的讨论是公众比较青睐的话题，比如孩子的课外活动、垃圾处理等日常生活中的事情，专家仍然在研究如何更好的构造政府和公众之间的交流模式。此外，智慧城市相关技术的影响是不确定的，是选择的结果。技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用。信息技术终究还是技术，带有工具的性质，既可以用其从善，也可以用其行恶，技术本身是客观的，但对技术的选择与执行具有鲜明的制度性。

　　简·芳汀

　　简·芳汀（Jane E.Fountain）是麻省州立大学UMASS）国家数字政府研究中心主任，公共管理政策和计算机科学两个领域的教授。曾担任美国哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策专业的教授，也是哈佛大学全国数字政府中心的创始人和主任，此外还担任肯尼迪政府学院信息、技术和治理教研组的共同主席。

　　文/张建光 李卫忠

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